Subvenciones: caducidad, prescripción y diligencias de argucia

Recibir la resolución de concesión de una subvención y, poco tiempo después, ver el ingreso en la cuenta suele generar una sensación de éxito y de cierre de etapa. Sin embargo, para el gestor avezado, ahí comienza la verdadera «travesía del desierto»: el periodo de cuatro años en el que la Administración tiene el derecho de revisar hasta el último céntimo. En este escenario, la prescripción, cuidadosamente estudiada por GONZALEZ-VARAS, no es solo un concepto jurídico, sino que, más bien, se erige en el último baluarte de la seguridad económica de una empresa si no se ha tenido el debido cuidado en la ejecución de los fondos concedidos.

En efecto, demasiados beneficiarios confían ciegamente en que el paso del tiempo o la inacción administrativa juega a su favor cuando la ejecución de la subvención otorgada ha sido problemática o alguno de los objetivos establecidos en la solicitud no se han alcanzado en su plenitud. Nada más lejos de la realidad y la jurisprudencia lo pone de manifiesto. El Tribunal Supremo ha ido perfilando recientemente una doctrina que, si bien aclara las reglas del juego, inclina el tablero hacia el sector público, dejando apenas una rendija para el alivio judicial.

Por cierto, y para los interesados en estas cuestiones, ya está en marcha la 4ª edición del reputado Derecho de las Subvenciones y Ayudas Públicas, que dirigida por GARCÉS SANAGUSTIN y PALOMAR OLMEDA, sin duda recogerá en extenso y en forma sistemática, las novedades de las que aquí con la necesaria brevedad se dará cuenta.

1. La comprobación no es un procedimiento autónomo.

En efecto, muchos profesionales asumen que, tras presentar la cuenta justificativa, la Administración dispone de un plazo breve (normalmente de tres meses) para validar los documentos y que, si no lo hace, el procedimiento «caduca». Es un error peligroso.

Existe ya una consolidada jurisprudencia del Tribunal Supremo de la que son muestra, entre otras, la sentencia de 14 de enero de 2020 (rec.4926/2017), la de 25 de marzo de 2021 (rec.289/2020), o la de 24 de julio de 2023 (rec.8848/2021) que han zanjado esta cuestión y, frente a la idea de que de que en la legislación sobre subvenciones, y en concreto en el procedimiento de otorgamiento y liquidación de la subvención, están presentes diversos procedimientos: el de la concesión de la subvención, el de justificación de la subvención, el de la liquidación de la subvención y el de reintegro de la subvención, el Tribunal Supremo mantiene que las tareas de verificación de facturas, memorias y pagos no son un procedimiento independiente con sus propios plazos de caducidad, sino trámites integrados en el ciclo de vida de la ayuda. Como se advierte en la última sentencia citada del Alto Tribunal:

“Una vez que el beneficiario de la subvención presenta la justificación a la que viene obligado (2.1b/, 14.1.b/ y 30, apartados 1 y 2, de la Ley 38/2023, de 17 de noviembre, General de Subvenciones ), la subsiguiente labor de comprobación o verificación que lleva a cabo la Administración ( artículo 32.1 de la misma Ley) no constituye un procedimiento autónomo en el que puedan identificarse fases diferenciadas -acuerdo de inicio, trámite de alegaciones, prueba, propuesta de resolución y resolución final- y que como tal procedimiento autónomo habría que considerar sujeto a plazo de caducidad, pues tales actividades de comprobación y verificación no son sino trámites que forman parte del procedimiento general de otorgamiento, gestión y liquidación de la subvención .»

 Y, al respecto, se aclara que:

“No cabe confundir las actuaciones de comprobación con el procedimiento de reintegro, siendo así que la incoación de este último es sólo una de las posibilidades que pueden resultar de las tareas de revisión de la documentación relativa a una determinada subvención . Así, lo corrobora la propia sistemática de la Ley General de Subvenciones, que incluye el artículo dedicado a la comprobación de la subvención en el capítulo relativo al procedimiento de gestión y justificación de la subvención pública, en tanto que el procedimiento de reintegro se regula en Título II de la Ley”.

 Y se añade que:

 “Tampoco deben confundirse las actuaciones de comprobación, que son propias de la Administración concedente de la subvención, con el denominado «control financiero de subvenciones «, cuyo ejercicio no corresponde a la Administración gestora sino a la Intervención General, que en esta labor está dotada de plena autonomía no sólo frente al beneficiario sino también frente a la propia Administración concedente”.

Esto, grosso modo, significa que no existe un «reloj de caducidad» que castigue la lentitud administrativa en la revisión. Mientras no pasen los cuatro años establecidos para la prescripción la Administración pública concedente puede revisar el expediente con una flexibilidad técnica que deja al beneficiario en una posición de espera perpetua, sin que, a estos efectos, los plazos de rendición de cuentas y justificación establecidos en el ordenamiento europeo anulen dicho plazo (STS de 3 de marzo de 2026, rec.1731/2023).

2. ¿Cuándo y por qué causas se interrumpe la prescripción?

Ya conocíamos por la jurisprudencia del Tribunal Supremo (STS de 26 de abril de 2021 rec.2073/2020) que la verificación y comprobación desplegadas por la Administración pública de una subvención concedida que culmina con la liquidación del importe y abono de la ayuda no impedían posteriores comprobaciones y que estas no necesitan del inicio del procedimiento de control financiero de los arts. 49 a 51 de la LGS para que puedan tener lugar nuevas actuaciones de comprobación y, en su caso, derivar en un expediente de reintegro. La relevancia de esta doctrina para la cuestión temporal es clara: el pago o liquidación de la ayuda no cierra por sí mismo la posibilidad de comprobación ulterior, siempre dentro del marco prescriptivo aplicable.

Ahora bien, precisamente las declaraciones efectuadas en esa jurisprudencia citada en el apartado anterior, distinguiendo entre actuaciones de comprobación y procedimiento de reintegro, habían dado lugar a una controversia, a saber: qué tipo de actuaciones realizadas por la Administración tienen la virtualidad de interrumpir el plazo establecido para la prescripción.

Según el artículo 39.3.a) de la Ley General de Subvenciones, cualquier acción administrativa realizada con conocimiento formal del beneficiario que conduzca a determinar causas de reintegro reinicia el plazo de cuatro años. Aquí es donde entra en juego la lógica implacable del Supremo en la reciente sentencia de 9 de junio de 2026 (rec.5587/2023). La anterior distinción, a juicio de este Tribunal, no puede llevar a deslindar enteramente unas y otras actuaciones, como si entre ellas no existiera relación funcional alguna, o más aún, como si formaran parte de procedimientos enteramente ajenos entre sí.

De esta forma, para que un requerimiento detenga el reloj, y consiguientemente no siga corriendo el plazo de prescripción, debe tener como fin detectar una causa de reintegro. Y, en este sentido, es preciso traer a colación en este punto que, según el artículo 37.1.c) de la LGS, el incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente, en los términos establecidos en el artículo 30 de la ley y, en su caso, en las normas reguladoras de la subvención, es una de las causas que permite iniciar el procedimiento de reintegro.

Y, de esta forma, razona el alto Tribunal que:

“No cabe sostener que el requerimiento de subsanación de la justificación que la Administración dirigió al beneficiario de la subvención fuera enteramente ajeno a la finalidad de revelar o poner de manifiesto una posible causa de reintegro, pues, insistimos, la falta o insuficiencia de la justificación está legalmente prevista como causa de reintegro”

Resolviendo la cuestión de interés casacional formulada declarando que:

“…al requerimiento de subsanación o complemento dela justificación documental de la subvención, formulado al amparo de lo dispuesto en el artículo 71.2 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones aprobado por Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, se le debe reconocer la virtualidad de interrumpir el plazo de prescripción del derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 39.3.c/ de la Ley 38/2003,de 17 de noviembre, General de Subvenciones”.

Por tanto, si la Administración envía un oficio solicitando una factura que falta o una aclaración sobre un gasto, no debe considerarse un mero trámite burocrático de cortesía. Es una acción que, al buscar completar la justificación, está directamente encaminada a evitar o confirmar un reintegro y, por tanto, suspende el plazo de prescripción. Como, asimismo, lo suspende haber tramitado un primer procedimiento de reintegro cuando, con posterioridad a la resolución del mismo, se detectan nuevas causas o irregularidades no examinadas en aquel primer procedimiento y se inicia un segundo dirigido a verificar dichos hechos (STS de 26 de febrero de 2026, rec.230/2026).

3. Las «Diligencias de argucia».

Si bien, y como hemos podido apreciar, la Administración tiene un poder considerable para interrumpir la prescripción, la jurisprudencia, analizada en este concreto aspecto entre otros por CALVO o ESEVERRI, ha establecido un límite ético y jurídico: las «diligencias de argucia» que son aquellas actuaciones llevadas a cabo por la Administración que tienen como único y exclusivo objetivo interrumpir el plazo de prescripción de un procedimiento, sin aportar una finalidad real de comprobación, liquidación o regularización de la deuda. Si se acredita el «vicio» procesal, la actuación carecerá de efectos interruptivos.

Este es el alivio que los tribunales conceden frente al uso abusivo del poder administrativo y la correspondiente consecuencia: no todo requerimiento tiene la virtud de detener el reloj de la prescripción. Pero para que un requerimiento sea legítimo y no una mera estratagema para ganar tiempo cuando el plazo de cuatro años está a punto de expirar, deben cumplirse un conjunto de requisitos que vienen siendo reiterados por la jurisprudencia del Tribunal Supremo. Pueden verse, con cita de otras resoluciones y delimitando sus características, las SSTS de 27 de abril de 2009, rec.9369/2003, la de 13 de noviembre de 2014, rec.1884/2012 o la de 12 de marzo de 2015, rec.4074/2013) que detallan las características principales de esta anómala forma de actuar:

• Falta de contenido material: Son trámites vacíos, innecesarios o artificiosos (por ejemplo, registrar una comparecencia meramente testimonial sin requerir nueva documentación ni avanzar en la investigación), se exige que representen un avance efectivo y necesario en la comprobación del expediente.
• Propósito elusivo: Buscan evitar que caduque o prescriba el derecho de la Administración a liquidar o investigar cuando se está quedando sin tiempo evitando que transcurran los plazos legales de inactividad mediante un requerimiento artificioso o formulado de manera temeraria sobre aspectos ya aclarados o irrelevantes.
• Abuso de derecho: su objetivo debe ser verificar la realidad de la ayuda, no simplemente «hacer ruido» procesal para bloquear el calendario.

En definitiva, para que un acto de inspección/comprobación interrumpa la prescripción, debe ser una actividad real dirigida a la liquidación o recaudación, jurídicamente válida, notificada al obligado y precisa respecto al objeto inspeccionado. Si solo busca «cortocircuitar» el plazo, se reputa nula a efectos de prescribir.

4. Una última cuestión relativa a la prescripción: convenios de colaboración y subvenciones.

Una última cuestión de interés son los plazos de prescripción en convenios que implican compromisos bilaterales o plurilaterales entre sujetos públicos o privados bajo la LRJSP en que se establece un plazo mixto según la pretensión (SSTS de 29 de enero de 2020, rec.694/2018):

• Si lo que se reclama es el reintegro de fondos aportados en virtud del convenio que actúan de forma análoga a obligaciones de la Hacienda Pública, el plazo es de 4 años según la Ley General Presupuestaria.
• Si la controversia gira en torno al cumplimiento del convenio en sí, resolución por incumplimiento de cláusulas u obligaciones contractuales recíprocas puras, el Tribunal Supremo remite de forma subsidiaria al plazo de 5 años de las acciones personales del artículo 1964 del Código Civil.

 Y es que el Tribunal Supremo advierte que la Administración no puede sortear los estrictos plazos de prescripción ni los rigurosos controles de la Ley General de Subvenciones «disfrazando» una subvención unilateral de convenio de colaboración. Si el convenio carece de un verdadero carácter sinalagmático (es decir, si una parte solo pone el dinero y la otra ejecuta sin contraprestación directa para el interés público de la entidad concedente), el TS determina que su naturaleza real es la de una subvención y, por ende, le aplicará la prescripción de 4 años de la LGS. Así lo ha puesto de relieve el profesor AGUDO en un interesante trabajo incluido en el Anuario de Derecho Administrativo 2026, dirigido con tanto acierto por mi compañero el profesor RECUERDA, que anualmente nos da cuenta de las más relevantes novedades en esta materia y cuya lectura recomiendo vivamente.