La regulación (parcial) de la actividad de los grupos de interés en España

A finales del mes de agosto, para un buen número de analistas en forma sorpresiva, el Gobierno mediante un Real Decreto-Ley incorporaba provisionalmente a nuestro ordenamiento una norma largamente demandada por todos aquellos preocupados por la mejora de la gestión pública en nuestro país y que constituía uno de los objetivos establecidos en el  Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia y en el IV Plan de Gobierno Abierto (2020-2024): la regulación de la actividad de influencia en nuestro país (Real Decreto-ley 21/2026, de 25 de agosto, de transparencia e integridad de las actividades de los grupos de interés).

Falta, y no es baladí dada la situación parlamentaria y la falta de apoyos suficientes que se ha puesto de manifiesto en anteriores proyectos de Ley sobre la materia, su convalidación por el Congreso de los Diputados para que dicha iniciativa se ponga definitivamente en marcha. Estamos, por decirlo así, en un compás de espera para ver si finalmente, con sus pros y contras, esa norma comienza su andadura en nuestra vida pública.

El fenómeno no era desconocido en nuestro país y así se ha puesto de manifiesto en distintos estudios (aquí). De esta forma, la norma responde a una necesidad largamente demandada, y recomendada a nuestro país por la OCDE y la Unión Europea, a la que ya se había dado respuesta por algunas Comunidades Autónomas con distinta intensidad y acierto en sus normas de buen gobierno, pero que había encallado en el ámbito estatal tras varios intentos anteriores para su tramitación como proyecto de ley (2022 y 2025) que han sido abordados en estudios recientes por el profesor Quesada  (aquí) y por los profesores Ridao y Araguas (aquí).  Precisamente, por ello, el Informe sobre el Estado de Derecho en España de 2026 constataba que solo se habían logrado avances limitados en materia de cabildeo, ya que el proyecto de ley sobre la transparencia y la integridad de las actividades de los grupos de interés aún no había sido aprobado por el Parlamento, recomendándose a España que continuase con el procedimiento en curso para adoptar la legislación sobre el cabildeo, incluida la creación de un registro público obligatorio de grupos de presión.

El Real Decreto-Ley que se analiza da cumplimiento, un tanto a las “bravas” ya se ha dicho, a esa recomendación mediante un instrumento normativo muy atípico y discutible para una norma que precisamente se dicta para atender a la calidad democrática del país.

1. La actividad de influencia y su delimitación.

En los últimos meses, y a propósito del ejercicio por antiguos responsables ministeriales de esa actividad  (aquí y aquí), se ha instalado en la opinión pública  el uso creciente del término lobby en asuntos que afectan a la intersección entre decisores políticos y actividades económicas en España. Y, además, se ha realizado poniendo en sospecha la legitimidad de la actividad desarrollada, a pesar de que abordar una regulación de la actividad de influencia no solo es legítimo, sino que puede calificarse de muy conveniente al ayudar a establecer un marco donde dicha actividad se ejerce con transparencia y trazabilidad.

Lo cierto, es que, sin perjuicio de lo anterior, hay una cierta confusión entre la actividad lobista y el delito de tráfico de influencias (aquí). Confusión que no deja de sorprender si se analiza lo que acontece en nuestro entorno (aquí), y muy especialmente, en los países anglosajones donde es una actividad reconocida y habitual (a título de ejemplo, y por ser especialmente relevante, es interesante analizar el caso de Canadá).

La exacta delimitación del fenómeno de la influencia en los tomadores de decisiones públicas, al que se ha denominado lobbying o cabildeo y su caracterización, resulta de más importancia de lo que, a primera vista, pueda parecer. Y ello con independencia de la denominación por la que se opte, para lo que se han utilizado distintos términos, a saber: lobbies, grupos de presión o grupos de interés. En cualquier caso, con independencia del calificativo que se adopte para definir a los sujetos que realizan dicha actividad, lo cierto es que parece haberse impuesto el concepto de grupo de interés ya que, como puso en su día de manifiesto Pérez Villalobos (aquí), la amplitud del mismo permite incluir un mayor número de actividades que pueden ser incorporadas en la regulación que se efectúe y en los sistemas de control con lo que se reduce el riesgo de dejar fuera actividades opacas.

En consonancia con lo anteriormente expuesto, diversos organismos internacionales, entre ellos la OCDE, han puesto de relieve la necesidad de que la regulación de las actividades de lobby parta de una delimitación clara y precisa tanto de los sujetos que intervienen en ellas como de las actividades susceptibles de quedar comprendidas en su ámbito de aplicación. A este respecto, la OCDE advierte de la necesidad de articular una definición que permita “equilibrar la diversidad de estas entidades, sus capacidades y recursos, con las medidas para mejorar la transparencia”. Desde esta perspectiva, dicha organización propone que las normas y directrices regulatorias deberían proyectarse, en primer término, sobre aquellos sujetos que reciben una remuneración por el desarrollo de actividades de lobby. Aunque, sin embargo, advierte que la delimitación del concepto de lobby no debería circunscribirse exclusivamente a estas categorías, sino adoptar un enfoque suficientemente amplio e inclusivo que permita garantizar unas condiciones equitativas de participación e influencia en los procesos de decisión pública para los distintos grupos de interés, con independencia de que se trate de empresas o de entidades sin ánimo de lucro, siempre que su actuación tenga por objeto incidir en dichos procesos.

Transparencia Internacional, por su parte, ha caracterizado el fenómeno como «cualquier comunicación, directa o indirecta con agentes públicos, decisores públicos o representantes públicos con la finalidad de influenciar la toma de decisión pública, desarrollada por o en nombre de un grupo organizado de carácter privado o no gubernamental».

Y, ciertamente, esas definiciones internacionales han influido, a título de ejemplo, en las normas regionales que se han dictado en España. Veámoslo.

En el caso catalán, que fue la normativa regional pionera en España, se opta por una definición amplia de éstos en su artículo 47.1 entendiendo que han de incluirse en el Registro creado a estos efectos no solo a “las personas y organizaciones que, independientemente de su forma o estatuto jurídico, en interés de otras personas u organizaciones realizan actividades susceptibles de influir en la elaboración de leyes, normas con rango de ley o disposiciones generales o en la elaboración y aplicación de las políticas públicas», sino también a “las plataformas, redes u otras formas de actividad colectiva que, a pesar de no tener personalidad jurídica, constituyen de facto una fuente de influencia organizada”, aunque en el artículo 48 excluye de dicha consideración a “las actividades relativas a la prestación de asesoramiento jurídico o profesional vinculadas directamente a defender los intereses afectados por procedimientos administrativos, las destinadas a informar a un cliente sobre una situación jurídica general, las actividades de conciliación o mediación realizadas en el marco de la ley, o las actividades de asesoramiento realizadas con finalidades informativas para el ejercicio de derechos o iniciativas establecidos por el ordenamiento jurídico”.

Prácticamente todas las Comunidades Autónomas en el caso español han seguido, con mayor o menor grado de detalle, una similar técnica legislativa combinando una definición amplia de los grupos u organizaciones que han de inscribirse en el correspondiente Registro, con una enumeración de personas y actividades excluidas de dicha consideración. En algunos casos, y así también acontece en la norma provisionalmente aprobada de la que estamos dando cuenta (artículos 2 y 3), y sin perjuicio de la exclusión específica citada, la enumeración de los que han de incluirse se realiza con relación a las actividades que se consideran como actividades de influencia (artículos 3 y 4 Ley Valenciana, el artículo 35 de la Ley Aragonesa o los artículos 65 a 67 de la Ley Madrileña).

Y es precisamente este uno de los puntos en que la norma aprobada resulta discutible, cuando menos, dada la amplitud de la definición de los grupos de interés que acoge y de las actividades de influencia a las que alcanza lo que, sin duda, aportará una gran complejidad a la gestión de los distintos instrumentos que esta contempla.

Baste como muestra de esa opinión una actividad cuya delimitación resulta especialmente problemática: se considera actividad de influencia, entre otras, la organización, con la finalidad de ejercer influencia, de reuniones, conferencias, cursos de formación u otros actos a los que asista como invitado o ponente personal y/o cargos públicos. Esta definición abarca una amplia variedad de organizaciones e instituciones, sin que quede suficientemente claro cuáles de ellas están sujetas a la regulación: ONG, fundaciones, empresas que desarrollan actividades de consultoría para el sector público, etc. Estas organizaciones e instituciones deberán, por tanto, determinar en qué medida su actividad —o parte de ella— queda comprendida en el ámbito de aplicación de la norma y, en consecuencia, les obliga a cumplir las obligaciones que esta establece, especialmente si quieren evitar las sanciones previstas en caso de incumplimiento.

2. La regulación efectuada: principios y contenido.

La norma incorpora, seguramente para obtener el suficiente respaldo parlamentario, algunas de las enmiendas presentadas al proyecto de ley que se presentó en 2025 que, como era de prever, inspira la regulación efectuada en este Real Decreto-Ley que, por supuesto, ha recibido aplausos (aquí), pero también críticas (aquí)

Podría decirse que son tres las variables que, con independencia del acierto en su traslación, han influido en la regulación efectuada. De un lado, y sin duda creo que es la variable más relevante, la integridad en la formación de la voluntad de los gestores públicos incluidos en el ámbito de aplicación de las normas que se examinan, que, como ya se ha apuntado, es un punto susceptible de mejora. En segundo término, un segundo vector que ha impulsado la regulación, íntimamente conexionado con el anterior, es el principio de transparencia que también ha impulsado la necesidad de conocer el modo y manera en que se adoptan las decisiones públicas (lo que en el argot se denomina “huella normativa” cuando se refiere a proyectos normativos). Por último, last but no least, el principio de participación ciudadana en la elaboración de las políticas públicas.

Los estándares internacionales en la materia atienden, junto a resolver el ámbito objetivo y subjetivo de aplicación de la norma al que nos referimos más arriba, a resolver distintas cuestiones:

• Si se establece algún tipo de registro de lobistas y cuál es su regulación.
• Si se prevé, y en qué forma, la existencia de un Código de Conducta
• Si se regula un sistema de control y fiscalización (sistema de alertas, actuaciones de verificación y procedimientos de tramitación de denuncias e investigación)
• Existencia de medidas concretas en la regulación de participación específica de los lobistas, recepción de información, etc.
• Si se contempla la previsión de una huella de participación dando publicidad a un informe de los contactos que la administración, los cargos y los empleados públicos mantengan con los grupos de interés durante la elaboración y adopción de los anteproyectos de ley y los proyectos de decreto y si dicho informe se publica en un portal de transparencia.
• Existencia de un régimen sancionador.

Y lo cierto es que la norma, con mayor o menor fortuna en la concreta regulación efectuada (ya veremos los resultados), atiende esos ítems que se han ido consolidando como elementos de esa regulación progresivamente en las recomendaciones internacionales y en su plasmación en los textos normativos hasta ahora aprobados en las distintas Comunidades Autónomas.

Ciertamente hay aspectos susceptibles de mejora, como puede ser la propia configuración del Registro que no es una mera formalidad, sino que habilita para la realización de la actividad; las obligaciones de información a que se sujetan los sujetos que realizan dicha actividad que podrían calificarse en algunos aspectos de desproporcionadas; el régimen sancionador claramente volcado con el sector privado y muy deferente e impreciso con el sector público; el ámbito de aplicación, el régimen de derechos y deberes de los lobistas, etc. que ya han sido apuntados por distintos comentaristas, pero que no nos es posible analizar con una mínima profundidad en el corto espacio que permite este comentario. En cualquier caso, sí que cabe destacar como un elemento de interés, si en su caso la norma supera el filtro parlamentario, las normas de conducta directamente establecidas en la norma: obligación de identificación, veracidad de la información, prevención de conflictos de intereses, prohibición de regalos o favores, rechazo de cualquier forma de presión abusiva, etc. Y, junto a este punto, es de destacar, asimismo, la exigencia de trazabilidad de las decisiones que se adoptan, tanto en lo que se refiere a las reuniones y contactos que se establecen, como en la propia elaboración de normas y su influencia en el resultado final.

 A destacar que el cese como alto cargo implicará durante dos años limitaciones para desarrollar actividades profesionales de influencia relacionadas con el ámbito de las competencias que ejercieron, lo que, al menos parcialmente aunque ahora se concreta respecto de esta actividad, ya se contemplaba en la Ley 3/2015 al regular las limitaciones de los altos cargos tras el cese (artículo 15), mientras que, de otro lado, reforzando dicha prohibición también se contempla que los grupos de interés profesionales deberán ofrecer información sobre determinadas personas vinculadas a ellos con experiencia previa en la Administración.

3. Conclusiones: ¿Dónde quedan las entidades locales?

Marcos Peña (aquí) ha puesto de manifiesto las limitaciones que, de forma intrínseca, comporta el recurso al Real Decreto-ley en la medida en que este instrumento no puede afectar a las instituciones básicas del Estado —como las Cortes Generales— ni al régimen de las Comunidades Autónomas. Y, aunque no cabe sino compartir esta apreciación de nuestro querido compañero, lo cierto es que el problema no parece residir únicamente en el instrumento normativo empleado. Por un lado, el Proyecto de Ley que se encontraba en tramitación tampoco extendía su ámbito de aplicación más allá de la Administración General del Estado y de su sector público institucional. Por otra parte, se encuentra en tramitación una modificación del Reglamento del Congreso de los Diputados destinada precisamente a incorporar en esta Cámara una regulación de la materia. Todo ello permite sostener que no es solo — me temo que ni principalmente— el instrumento normativo elegido lo que explica las carencias de la regulación, sino también la voluntad de delimitar su ámbito de aplicación. En definitiva, no estamos únicamente ante una limitación derivada del instrumento, sino ante una determinada opción regulatoria.

Dicho ello, preciso es reconocer que lleva toda la razón. ¿Por qué esta normativa no debería contemplar elementos básicos aplicables a todas las Administraciones públicas en la misma medida que ya acontece en la legislación de transparencia y buen gobierno?. Resulta obvio que determinados aspectos de dicha normativa están sujetos a reserva de ley (sanciones, por ejemplo), pero precisamente por ello se va a dejar en el limbo a una parte del sector público, las entidades locales, que no podrán en forma autónoma dar respuesta a esta relevante variable del buen gobierno. Solo algunas Comunidades Autónomas que han abordado dicha regulación establecen su aplicación a las entidades locales (Cataluña, Navarra, Madrid o Castilla-La Mancha), pero no así otras que no contemplan la aplicación de su normativa  en esta materia a éstas.

No es ni la única vez que esto sucede ni el único sector del ordenamiento jurídico donde acontece este “olvido” de los legisladores estatales y autonómicos. En este caso concreto, la regulación deja fuera de su ámbito de aplicación a un sector en el que la actividad de influencia no es, en absoluto, menor o irrelevante: las entidades locales y su sector público. Basta, a estos efectos, con considerar la diversidad de servicios que se prestan en el ámbito local y las numerosas políticas públicas que son diseñadas y ejecutadas por las corporaciones locales para advertir la relevancia que esta actividad puede alcanzar en dicho nivel de gobierno.

Pues bien, cuando una norma no contempla expresamente su aplicación a las entidades locales, nos encontramos ante un nivel de gobierno que carece de instrumentos suficientes para regular de manera integral esta actividad. En particular, los medios normativos de los que disponen las entidades locales —fundamentalmente, sus reglamentos— no les permiten abordar todos los aspectos que puede plantear su regulación, como las limitaciones, prohibiciones o, en su caso, el establecimiento de un régimen sancionador. De este modo, la exclusión de las entidades locales del ámbito de aplicación de la norma no solo deja sin regular una actividad relevante en este ámbito, sino que limita considerablemente la capacidad de las corporaciones locales para establecer un marco regulatorio propio y completo.

Esta situación, mucho más acusada desde el régimen constitucional dado el imbricado y complejo mapa de distribución competencial que este establece, nos debería hacer pensar que una futura reforma del texto constitucional -si alguna vez se produce, todo hay que decirlo- debería ofrecer una respuesta adecuada a esta situación de incapacidad normativa de este nivel de gobierno en supuestos como el que es objeto de este comentario. Ahí lo dejo.