El laberinto del contrato menor: bueno, bonito y barato

Pocas figuras de la contratación pública representan una contradicción tan evidente como el contrato menor. La Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público (LCSP) lo configuró como un instrumento excepcional, pensado para atender necesidades puntuales y de escasa cuantía que sin embargo pusiera freno al mal uso que del mismo se había hecho hasta ese momento. Con ese objetivo, el legislador endureció su regulación: restringió la contratación verbal, reforzó la obligación de justificar documentalmente cada expediente y trató de reducir las adjudicaciones directas a aquellos supuestos en los que resultaran estrictamente imprescindibles.

La práctica administrativa, sin embargo, ha seguido un camino muy distinto. Lejos de convertirse en una figura residual, el contrato menor continúa siendo el mecanismo más utilizado por muchas Administraciones Públicas. Basta observar el peso que representa dentro del conjunto de la contratación pública, según reflejan las memorias de la Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación (OIReScon) y los numerosos pronunciamientos de las Juntas Consultivas de Contratación.

Nos encontramos, por tanto, ante una realidad difícil de ignorar: existe una brecha entre la voluntad del legislador y las necesidades cotidianas de la gestión pública.

La exposición de motivos de la LCSP perseguía reforzar la competencia y limitar el recurso a la adjudicación directa. Sin embargo, la combinación de una regulación técnicamente mejorable, interpretaciones divergentes, una creciente burocracia defensiva y, por qué no decirlo, ciertas prácticas poco edificantes, ha terminado favoreciendo precisamente aquello que se pretendía evitar: un uso intensivo del contrato menor.

Ni siquiera la aparición de alternativas como el procedimiento abierto simplificado abreviado ha logrado desplazarlo. La razón resulta fácil de comprender: cuando la Administración necesita responder con rapidez, el contrato menor continúa siendo la herramienta más ágil, aunque paradójicamente sea también una de las que mayores dudas interpretativas genera.

Naturalmente, nadie discute que una regulación laxa favorece el fraude y la fragmentación indebida de contratos. La experiencia anterior a 2017 constituye una buena prueba de ello. La cuestión verdaderamente relevante es otra: ¿por qué, pese al endurecimiento normativo, el contrato menor sigue utilizándose de forma tan masiva?

La respuesta probablemente no sea única. Una parte de la explicación reside en el enorme coste burocrático que supone aplicar procedimientos complejos a contratos de escasa cuantía. En muchas ocasiones, el tiempo y los recursos empleados en tramitar el expediente terminan siendo desproporcionados respecto del propio objeto del contrato, con un beneficio muy discutible desde la perspectiva de la transparencia o de la libre concurrencia.

Desde la aprobación de la LCSP, las controversias interpretativas no han dejado de multiplicarse. De hecho, el propio artículo 118 tuvo que ser reformado mediante el Real Decreto-ley 3/2020 apenas dos años después de la entrada en vigor de la Ley. Ello demuestra que la tensión sigue plenamente vigente y gira siempre alrededor del mismo dilema: ¿cómo compatibilizar las garantías necesarias para evitar el fraude con la agilidad que exige una Administración eficiente?

Las cuestiones que analizaremos a continuación constituyen un buen reflejo de ese difícil equilibrio.

1. ¿Tres ofertas para una adjudicación directa? La primera gran paradoja

Pocas cuestiones ilustran mejor las contradicciones del contrato menor que la relativa a la exigencia de solicitar tres ofertas. La pregunta parece sencilla: si la ley configura el contrato menor como un procedimiento de adjudicación directa, ¿tiene sentido exigir varios presupuestos?

Sorprendentemente, la respuesta continúa siendo objeto de debate. La Instrucción 1/2019 de la OIReScon, que ya analizamos en este blog (aquí), defiende que el órgano de contratación debería recabar, con carácter general, al menos tres ofertas, con el fin de garantizar una mínima concurrencia competitiva. Sin embargo, la propia eficacia de esta Instrucción fuera del sector público estatal ha sido discutida por la doctrina, con posiciones tan autorizadas como las de GIMENO FELIÚ o DÍAZ SASTRE, que discrepan acerca de su alcance.

Las Juntas Consultivas tampoco mantienen una posición uniforme. Así, órganos consultivos como los de Canarias o la Comunitat Valenciana recuerdan que el artículo 118 de la LCSP no impone expresamente la solicitud de tres presupuestos. Desde esta perspectiva, recabar varias ofertas constituye una buena práctica administrativa para reforzar la transparencia y favorecer la competencia, pero no un requisito legal cuya ausencia determine, por sí sola, la invalidez del contrato.

El resultado es una evidente inseguridad jurídica. El gestor público se ve obligado a conocer no solo la legislación estatal, sino también las instrucciones, recomendaciones y criterios interpretativos aplicables en su respectivo ámbito territorial. Una misma actuación puede considerarse plenamente correcta en una Administración y suscitar reparos en otra.

Desde una perspectiva práctica, EL CONSULTOR propone una solución que parece razonable. Aunque se muestra favorable a solicitar varias ofertas siempre que sea posible, entiende que las bases de ejecución del presupuesto pueden fijar un umbral económico a partir del cual resulte obligatoria la petición de tres presupuestos, eximiendo de ese requisito los contratos de importe reducido. Incluso admite excepciones justificadas para determinados supuestos en los que la competencia resulta, en la práctica, inexistente. Pensemos, por ejemplo, en la contratación de un artista concreto o de un profesional cuya prestación posee un marcado carácter personalísimo.

La cuestión parecía destinada a seguir alimentando la controversia hasta que la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado, en su Informe 50/25, aprobado el 15 de julio de 2026, ha introducido un criterio de notable relevancia. Su conclusión no deja lugar a demasiadas dudas:

«Que el órgano de contratación recabe varias ofertas de empresarios para la adjudicación de un contrato menor no es algo a lo que venga obligado, sino tan solo una posibilidad recomendable con la que se podría facilitar la concurrencia entre empresarios».

No significa ello que solicitar varias ofertas deje de ser aconsejable. Todo lo contrario: seguirá siendo una práctica recomendable desde la óptica de la buena administración y de la transparencia. Pero conviene no confundir una recomendación de buena gestión con una exigencia legal.

Y esta distinción, aunque pueda parecer sutil, resulta esencial. Porque cuando una recomendación acaba aplicándose como si fuera una obligación jurídica, la Administración corre el riesgo de añadir cargas procedimentales que el legislador nunca quiso imponer. Y quizá esa sea una de las mejores manifestaciones de esa burocracia defensiva que, poco a poco, ha ido transformando el contrato menor en un auténtico laberinto administrativo.

2. ¿Hace falta un informe jurídico? Cuando la simplificación choca con el control de legalidad.

La controversia sobre la exigencia de solicitar tres ofertas no ha sido la única que ha acompañado al contrato menor. Algo muy parecido ha ocurrido con la necesidad de incorporar un informe jurídico específico al expediente.

De nuevo, la ausencia de una regulación suficientemente clara ha propiciado interpretaciones dispares. Mientras algunas Juntas Consultivas —como la del Estado o la de Cataluña— han defendido la conveniencia, e incluso la necesidad, de incorporar este informe como garantía adicional de legalidad, otras —como las de Galicia o Canarias— sostienen que el artículo 118 de la LCSP configura un procedimiento especial y simplificado que no exige ese trámite. VÁZQUEZ MATILLA ha expuesto con detalle esta división doctrinal.

Lejos de cerrarse, el debate ha cobrado nuevo impulso con el Dictamen 016/2026, expediente 387/2025, del Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana (expediente 387/2025), que vuelve a enfrentarse a esta cuestión y se decanta expresamente por la segunda interpretación. El razonamiento resulta especialmente interesante porque trasciende el caso concreto y plantea una reflexión de mayor alcance.

El Dictamen recuerda que el control de legalidad constituye una garantía esencial en la actuación administrativa. Sin embargo, añade inmediatamente que dicho control no puede construirse al margen de la voluntad del legislador ni mediante interpretaciones que terminen modificando el régimen jurídico diseñado por la propia ley.

Y aquí reside el núcleo de su argumentación. El artículo 118 de la LCSP regula el contrato menor como un procedimiento especial, dotado de un régimen propio y caracterizado precisamente por la simplificación de sus trámites. La norma identifica de forma expresa qué documentos deben integrar el expediente y, al hacerlo, configura una relación cerrada que impide incorporar, por vía interpretativa, exigencias adicionales previstas para otros procedimientos de contratación.

Desde esta perspectiva, el informe jurídico previo no constituye un trámite implícito del contrato menor ni puede deducirse automáticamente de la aplicación del artículo 117 de la LCSP.

La conclusión posee una evidente carga práctica. Imponer con carácter general un informe jurídico previo supone añadir un trámite que el legislador deliberadamente omitió. Dicho de otro modo, se corre el riesgo de reconstruir por vía interpretativa la complejidad procedimental que precisamente se quiso evitar al diseñar esta modalidad contractual.

La cuestión vuelve a poner de manifiesto el delicado equilibrio sobre el que descansa toda la regulación del contrato menor. Es indudable que reforzar los controles reduce el riesgo de actuaciones irregulares. Pero también lo es que cada nuevo trámite tiene un coste, no solo en términos de tiempo, sino también de recursos humanos y de capacidad de respuesta de la Administración. Y cuando esos controles terminan convirtiéndose en una carga desproporcionada para contratos de escasa cuantía, la frontera entre la garantía y la burocracia comienza a difuminarse.

3. Las necesidades recurrentes: ¿prohibición absoluta o interpretación razonable?

Uno de los grandes dogmas construidos alrededor del contrato menor ha sido la imposibilidad de utilizarlo para atender necesidades recurrentes o periódicas.

La idea parecía sencilla. Si una necesidad es conocida, previsible y se repite en el tiempo, la Administración debe planificar adecuadamente su contratación y acudir a procedimientos ordinarios. El contrato menor, concebido como una solución excepcional, no puede convertirse en un mecanismo para suplir una planificación deficiente. Desde un punto de vista teórico, el razonamiento resulta difícilmente discutible.

La práctica, sin embargo, vuelve a mostrar una realidad bastante más compleja. Las Administraciones públicas afrontan diariamente numerosos gastos de reducida cuantía que, aun siendo repetitivos, difícilmente justifican la complejidad de un procedimiento ordinario. La tensión entre planificación y eficiencia reaparece aquí con toda su intensidad.

Consciente de esta realidad, la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado, en su ya citado Informe 50/25, ha introducido una interpretación que, sin alterar la regla general, aporta un importante margen de flexibilidad.

La conclusión continúa siendo la misma: el contrato menor no constituye, con carácter general, un instrumento adecuado para cubrir necesidades periódicas, previsibles y permanentes. No obstante, el propio Informe recuerda que los artículos 118.5 y 63.4 de la LCSP establecen un régimen específico para los contratos menores financiados mediante anticipos de caja fija u otros sistemas similares de pagos menores, siempre que su valor estimado no exceda de 5.000 euros.

A partir de esa previsión normativa, la Junta Consultiva extrae una consecuencia de gran relevancia práctica:

«Cabe deducir la admisibilidad, de modo excepcional, de la figura del contrato menor para la realización de ciertos gastos periódicos y repetitivos y, por ende, para la satisfacción de necesidades recurrentes de escasa cuantía.»

No estamos, por tanto, ante un cambio de paradigma, sino ante una excepción cuidadosamente delimitada. La admisibilidad queda condicionada al cumplimiento de los límites legales y, en particular, al tope temporal previsto en el artículo 29.4 de la LCSP para los contratos de servicios y suministros, de modo que el importe acumulado no supere 15.000 euros durante un período de cinco años.

La solución dista de ser plenamente satisfactoria, pero representa un paso hacia una interpretación más acorde con la realidad administrativa.

No se trata, además, de una novedad aislada. Algunas Comunidades Autónomas ya habían explorado esta vía con anterioridad. Así ocurre en Navarra o en Cataluña, donde el Decreto-ley 3/2025 abrió expresamente la posibilidad de acudir al contrato menor para determinadas necesidades recurrentes de escasa cuantía, criterio posteriormente desarrollado por el Informe 21/25 de la Junta Consultiva de Contratación Pública de Cataluña.

Todo ello pone de relieve una idea que recorre buena parte de este comentario: la práctica administrativa termina buscando soluciones allí donde la regulación ofrece respuestas insuficientes. Mientras el legislador no afronte de forma expresa esta cuestión, seguirán siendo la doctrina y los órganos consultivos quienes traten de llenar los espacios de incertidumbre mediante interpretaciones que, con mayor o menor fortuna, intentan conciliar dos objetivos difícilmente separables: preservar las garantías propias de la contratación pública sin sacrificar la eficiencia que demanda la gestión cotidiana.

Y precisamente esa búsqueda de equilibrio alcanza una de sus máximas expresiones en el último de los supuestos que analizaremos: el régimen especial previsto para los contratos menores de hasta 5.000 euros, donde el legislador ha llevado la simplificación procedimental hasta límites desconocidos en el resto de la contratación pública.

 4. El umbral de los 5.000 euros: ¿la aparición de un «contrato menor dentro del contrato menor»?

Hasta ahora hemos visto cómo buena parte de los debates en torno al contrato menor giran siempre alrededor de la misma tensión: reforzar las garantías sin sacrificar la agilidad administrativa.

Pues bien, existe un ámbito en el que el propio legislador parece haber asumido que esa tensión no podía resolverse imponiendo más trámites, sino precisamente reduciéndolos. Nos referimos al régimen previsto en el artículo 118.5 de la Ley de Contratos del Sector Público, aplicable a los contratos menores cuyo importe no exceda de 5.000 euros y cuyo pago se realice mediante anticipos de caja fija u otros sistemas similares destinados a atender pagos menores.

Podría decirse, utilizando una imagen gráfica, que el legislador ha creado un «contrato menor dentro del contrato menor»: un espacio de simplificación máxima reservado para aquellos gastos cotidianos cuya escasa entidad económica hace difícil justificar la tramitación de un expediente completo.

Y no parece una decisión irrazonable. Porque resulta difícil sostener que la adquisición urgente de un pequeño material de oficina, la reparación puntual de un equipo o la compra de suministros de reducida cuantía deban soportar prácticamente la misma carga burocrática que un contrato de miles de euros.

En este nivel, la tramitación se reduce a la mínima expresión: la aprobación del gasto y la incorporación de la factura. Esta posibilidad elimina la necesidad de informes previos de necesidad y justificación de no alteración del objeto, permite la tramitación directa a través de facturas o cuentas justificativas (Anticipos de Caja Fija) y, por último, permite estructurar una fase única procedimental (se funden los actos de autorización, disposición y reconocimiento de la obligación).

Comparativa de Regímenes Autonómicos (Pagos Menores)

Región	Límite Importe	¿Incluye IVA?	Especialidad.
Baleares	< 5.000 €	Excluido	Gastos < 200€ no computan para el límite anual de 15.000€ y puede modificarse el importe por Acuerdo del Consejo de Gobierno.
Catalunya	≤ 5.000 €	Excluido	Permite pagos menores para necesidades recurrentes.
Extremadura	< 5.000 €	Incluido	Exención total de inscripción en el Registro de Contratos regional.
Andalucía	< 5.000 €	Incluido	No exige informe del órgano de contratación y la regulación es reglamentaria.
Canarias	< 5.000 €	Excluido	Único acto simultáneo de autorización, disposición y reconocimiento de obligación.
Aragón	< 5.000 €	Excluido	De aplicación normas sobre pagos a justificar.

Bien es cierto que podemos encontrar otras Comunidades Autónomas que, a través de los anticipos de caja fija, buscan soluciones similares como Castilla-La Mancha (aquí) u otras en que se adoptan mecanismos de flexibilización como la exención de fiscalización previa (Castilla y León o Cantabria).

Una tendencia que invita a la reflexión. Quizá el dato más llamativo no sea la diversidad de soluciones autonómicas, sino el hecho de que prácticamente todas ellas avanzan en una misma dirección. Cuando distintas Administraciones, con regulaciones y realidades organizativas muy diferentes, terminan adoptando mecanismos semejantes de simplificación, probablemente no estemos ante una casualidad, sino ante la manifestación de una necesidad estructural del sistema. Es como si el propio ordenamiento hubiera terminado reconociendo que la rigidez del expediente tradicional no siempre resulta compatible con una gestión pública eficiente.

Naturalmente, ello no significa que deban relajarse los controles ni que desaparezca la obligación de justificar adecuadamente el gasto público. Significa, sencillamente, que la buena administración también exige proporcionalidad. La verdadera transparencia no consiste en multiplicar formularios o informes de escasa utilidad, sino en diseñar controles adecuados al riesgo que cada actuación comporta.

El problema es que esa evolución se está produciendo, por ahora, de forma fragmentaria, mediante reformas parciales, criterios interpretativos y soluciones autonómicas dispersas, cuando quizá haya llegado el momento de afrontar una reflexión más amplia sobre cuál debe ser, realmente, el papel del contrato menor en una Administración que aspira a ser, al mismo tiempo, íntegra y eficiente.

 5. Conclusiones: salir del laberinto sin perder el norte.

Llegados a este punto, la conclusión parece evidente: el verdadero problema del contrato menor no reside tanto en su existencia como en la dificultad de encontrar el punto de equilibrio entre las garantías que exige la contratación pública y la agilidad que reclama una Administración moderna.

La experiencia acumulada desde la entrada en vigor de la Ley 9/2017 demuestra que el objetivo perseguido por el legislador —reducir el recurso a la adjudicación directa— dista mucho de haberse alcanzado. Si casi una década después el contrato menor continúa siendo una de las figuras más utilizadas y, al mismo tiempo, una de las que más dudas interpretativas suscita, conviene preguntarse si el problema radica únicamente en quienes aplican la norma o también en el propio diseño del sistema.

Las causas, probablemente, sean múltiples y no excluyentes. Sin duda, en ocasiones existe una planificación insuficiente de la contratación. También es cierto que muchas Administraciones siguen infrautilizando instrumentos que la propia LCSP pone a su disposición, como los acuerdos marco, los sistemas dinámicos de adquisición o una programación más racional de sus necesidades. Pero sería ingenuo pensar que ahí termina la explicación.

La realidad diaria de la gestión pública demuestra que el contrato menor sigue utilizándose porque responde a una necesidad que los procedimientos ordinarios, en numerosas ocasiones, no consiguen satisfacer con la rapidez necesaria. Cuando un mecanismo excepcional acaba convirtiéndose en una herramienta habitual, quizá no estemos únicamente ante un problema de gestión; quizá el propio sistema esté revelando que necesita ser repensado.

Y eso es precisamente lo que ponen de manifiesto las distintas controversias analizadas a lo largo de este trabajo.

En Europa las cosas parecen ir por otro lado (aquí y aquí). Muy recientemente GIMENO FELIÚ nos dio noticias de la modificación de la normativa contractual en Alemania para adjudicaciones directas que flexibiliza la existente hasta el momento (aquí). En fin, esperemos que el próximo Reglamento sobre esta cuestión en el ámbito de la UE que verá la luz el próximo septiembre y que dedica a la adjudicación directa un artículo (artículo 50), junto a armonizar en mayor medida en esta materia las normativas de los países miembros, tome debida nota de la necesidad de resolver esa tensión entre garantías y eficiencia que parece no hemos logrado resolver.

Porque combatir el fraude no consiste necesariamente en exigir más documentos, más informes o más firmas. La verdadera integridad institucional exige controles eficaces, no simplemente controles numerosos. Una Administración que dedica una parte desproporcionada de sus recursos a justificar actuaciones de escaso riesgo termina disponiendo de menos capacidad para controlar allí donde realmente pueden producirse las irregularidades. En este contexto, resulta especialmente acertada la advertencia formulada por el Consell Jurídic Consultiu de la Comunitat Valenciana cuando alerta frente a los riesgos de la «burocracia defensiva» y de la conocida «parálisis por análisis». Convertir cada expediente en un ejercicio de autoprotección frente a una eventual revisión futura puede ofrecer una aparente sensación de seguridad, pero difícilmente constituye una buena política pública.

Esa misma filosofía inspira, por ejemplo, buena parte de los mecanismos de gestión vinculados a los fondos Next Generation EU, donde la prevención del fraude deja de descansar exclusivamente sobre el incremento de cargas administrativas para apoyarse cada vez más en técnicas de análisis del riesgo, control ex post y utilización inteligente de los datos. Quizá esa sea también la dirección hacia la que deba evolucionar nuestro sistema de contratación pública.

Naturalmente, ello no significa renunciar a una adecuada planificación de la contratación ni relegar el contrato menor a una función ordinaria. Todo lo contrario. La programación de las necesidades, la utilización de técnicas de racionalización de la compra pública y el recurso preferente a los procedimientos competitivos deben seguir siendo objetivos irrenunciables. Sin embargo, tampoco parece razonable confiar exclusivamente en el aumento de la burocracia como instrumento para prevenir el fraude. La experiencia demuestra que la acumulación indiscriminada de trámites no siempre mejora la transparencia y, en cambio, sí incrementa los costes de gestión y ralentiza la respuesta administrativa.

Quizá haya llegado el momento de abandonar el falso dilema entre garantías y eficiencia. No se trata de elegir entre una Administración rápida o una Administración íntegra. La buena administración exige ambas cosas.

Y es precisamente aquí donde cobra sentido el título de estas páginas. La sabiduría popular suele resumir las decisiones difíciles mediante una conocida expresión: «bueno, bonito y barato». Todos intuimos que resulta prácticamente imposible reunir simultáneamente esas tres cualidades en un mismo producto (el siguiente video muestra la problemática para compaginar esas tres virtudes). Siempre será necesario sacrificar parcialmente alguna de ellas para alcanzar un equilibrio razonable.

Algo parecido sucede con el contrato menor. No existe un modelo perfecto capaz de maximizar, al mismo tiempo, la rapidez, la competencia, la seguridad jurídica, la transparencia y la eficiencia administrativa. Toda regulación implica renuncias y exige ponderar intereses que, con frecuencia, entran en tensión. El auténtico reto consiste en encontrar ese difícil punto de equilibrio donde las garantías preserven la integridad del sistema sin convertirse, ellas mismas, en el principal obstáculo para su funcionamiento.

Porque, al fin y al cabo, salir del laberinto del contrato menor no dependerá de construir pasillos cada vez más complejos, sino de diseñar un recorrido que permita llegar al destino con la máxima transparencia… y con el menor número posible de vueltas innecesarias.