Los deberes pendientes que España tiene con las directivas europeas
Diego Fierro Rodríguez
I. Un liderazgo que nadie deseaba ostentar
España encabeza, con 95 directivas pendientes de transposición, la lista de países de la Unión Europea que acumulan más normas comunitarias sin incorporar a su ordenamiento interno. Le sigue Portugal, con 92, y cierran la clasificación países como Rumanía, que con 59 es el Estado miembro que menos deberes tiene atrasados. La diferencia no es meramente estadística, sino que refleja un problema estructural de calado: España no solo es el país con más directivas pendientes, sino también el que acumula más directivas caducadas —40 en total—, es decir, aquellas cuyo plazo de incorporación ya ha vencido y cuya inaplicación puede dar lugar a sanciones económicas. El porcentaje de incumplimiento español se sitúa en torno al 3,9 por ciento, muy por encima del 1,7 por ciento que marca la media europea.
La Comisión Europea no se ha limitado a tomar nota. Ha abierto 39 procedimientos de infracción contra España por falta de transposición o por transposición incompleta, y en varios casos ha llevado ya el asunto ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea solicitando la imposición de sanciones financieras. El pasado miércoles, Bruselas abrió un triple frente judicial por las directivas de requisitos mínimos de fondos propios bancarios, de ciberseguridad y de certificaciones profesionales. La inacción del Gobierno no es ya un problema de imagen, sino un riesgo cierto para el erario público y para la seguridad jurídica de los ciudadanos y las empresas.
II. El mecanismo sancionador y el coste de la inacción
El procedimiento de infracción por incumplimiento del deber de transposición sigue una secuencia conocida: carta de emplazamiento, dictamen motivado y, si el Estado miembro persiste en su omisión, demanda ante el Tribunal de Justicia. En el momento en que la Comisión interpone la demanda, se devenga una multa automática de un importe mínimo de 7.943.000 euros. A esa cantidad inicial se suma, una vez dictada sentencia condenatoria, una penalización diaria por cada día de retraso, cuya cuantía varía según el procedimiento. La no adaptación de la directiva de administradores de crédito, por ejemplo, supuso una sanción de 15 millones de euros y una penalización diaria de casi 90.000 euros. La de conciliación de la vida laboral y familiar costó a las arcas públicas casi 20.000 euros al día hasta que fue finalmente transpuesta.
Estas cifras no son hipotéticas, sino que proceden de sanciones ya impuestas en ejercicios anteriores. En 2024, el Ministerio del Interior tuvo que hacer frente a dos multas de 15 y 8 millones de euros. En 2025, el Ministerio de Trabajo pagó 7 millones por no transponer la directiva de condiciones laborales y 6,8 millones adicionales por llegar tarde con la de conciliación. Son cantidades que salen directamente del presupuesto público, es decir, del bolsillo de los contribuyentes, y que no habrían sido necesarias si el Gobierno hubiera cumplido en plazo con sus obligaciones normativas.
III. Las directivas más relevantes que siguen en el cajón
Entre las normas pendientes de transposición destacan tres que han motivado la última remisión al Tribunal de Justicia. La primera es la Directiva 2024/1174, sobre requisitos mínimos de fondos propios y pasivos admisibles para entidades bancarias, cuyo plazo de incorporación venció en noviembre de 2024. Esta norma es esencial para el blindaje del sistema financiero, porque garantiza que, si un banco entra en crisis, sean sus inversores y acreedores quienes asuman las pérdidas, y no los contribuyentes. España es el único Estado miembro que no la ha transpuesto, lo que genera condiciones de competencia desiguales para las entidades españolas y puede encarecer su financiación.
La segunda es la Directiva 2022/2555, conocida como NIS 2, sobre ciberseguridad, cuyo plazo venció en octubre de 2024 y que amplía el ámbito de aplicación de 7 a 18 sectores críticos, incluyendo energía, transporte, salud y administración pública. El anteproyecto de ley que debía transponerla fue aprobado por el Consejo de Ministros en enero de 2025, pero sigue atascado en el Congreso. Mientras tanto, España carece de un Centro Nacional de Ciberseguridad formalmente constituido según los requisitos europeos, lo que complica la coordinación ante incidentes de seguridad.
La tercera es la relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales, en particular la que afecta a los traductores e intérpretes jurados de otros países de la Unión. Bruselas ha llevado a España en solitario ante el Tribunal de Justicia por no reconocer estos títulos, un incumplimiento que se remonta a 2019 y que afecta a la libre circulación de profesionales.
A estas tres se suma un caso especialmente flagrante por su antigüedad: la Directiva 1999/70, sobre eliminación de la discriminación entre trabajadores temporales y fijos, lleva 27 años sin ser transpuesta en su integridad y ha generado una bolsa de fraude que afecta a cerca de 1.000.000 de trabajadores temporales en situación irregular. El Gobierno ha solicitado recientemente una prórroga a Bruselas, consciente de que el incumplimiento es insostenible pero aparentemente incapaz de resolverlo.
IV. Las razones de un retraso que no es solo técnico
El déficit de transposición no obedece exclusivamente a la complejidad técnica de las normas, aunque algunas la tengan. Obedece también a una parálisis legislativa que afecta tanto al Gobierno como a las Cortes Generales. La fragmentación parlamentaria y la dificultad para alcanzar acuerdos estables han ralentizado la tramitación de numerosos proyectos de ley, y la inestabilidad política ha desplazado de la agenda legislativa asuntos que, aunque carecen de rentabilidad electoral inmediata, son esenciales para el funcionamiento del ordenamiento jurídico.
Hay que reseñar que la mayor parte de las omisiones afectan al sector energético y a la vivienda, materias cuyo contenido normativo no suele casar con la ideología de algunos de los aliados parlamentarios del Gobierno. La directiva de exención del IVA para autónomos que facturan menos de 85.000 euros, por ejemplo, sigue atascada en el Congreso pese al compromiso expreso de sacarla adelante. España es el único país de la Unión que no la ha incorporado, y la razón no es técnica, sino política: la recaudación que Hacienda obtiene de esos autónomos supera con creces la multa que el Tribunal de Justicia pueda imponer, de modo que el incumplimiento resulta, desde una óptica estrictamente recaudatoria, rentable a corto plazo. Naturalmente, lo que se ahorra en multas se pierde en credibilidad, en seguridad jurídica y en confianza de los ciudadanos y las empresas en el cumplimiento de la ley.
V. El riesgo de pérdida de fondos europeos y la credibilidad en juego
El incumplimiento sistemático de las obligaciones de transposición no solo expone a España a sanciones económicas, sino que puede tener consecuencias más graves en el marco del nuevo presupuesto plurianual de la Unión. La Comisión Europea ha vinculado cada vez más la percepción de fondos comunitarios al cumplimiento de los estándares de Estado de Derecho y de gobernanza, y un país que acumula 39 procedimientos de infracción por no adaptar su legislación a las normas comunes no es, precisamente, un ejemplo de buena gobernanza. La portavoz del Grupo Popular en la Comisión Mixta de la Unión Europea, Milagros Marcos, ha advertido en repetidas ocasiones de que la inacción del Gobierno puede terminar costando a España fondos europeos en el próximo marco financiero plurianual.
Más allá del riesgo económico, está el daño reputacional. España se ha convertido en el socio menos fiable de la Unión en materia de cumplimiento normativo. La tasa de déficit de transposición, que mide el porcentaje de directivas pendientes sobre el total, se ha disparado al 3,9 por ciento, el nivel más alto jamás registrado por nuestro país. En la etapa de los gobiernos del Partido Popular, ese indicador se situó en el 1,6 por ciento en 2016. Durante los gobiernos de Pedro Sánchez, ha superado el 2 por ciento en tres ejercicios distintos y en 2025 rebasó el 3 por ciento. La tendencia es inequívoca y preocupante.
VI. Reflexiones finales sobre un problema que no admite más demoras
España tiene deberes pendientes con la Unión Europea, y no son pocos. Noventa y cinco directivas esperando ser incorporadas al ordenamiento interno, cuarenta de ellas con el plazo ya vencido, y 39 procedimientos de infracción en marcha. Las sanciones económicas se acumulan, los fondos europeos peligran y la credibilidad del país como socio fiable se deteriora con cada mes que pasa sin que el Gobierno y las Cortes cumplan con su obligación de legislar.
El problema no se resuelve con prórrogas ni con excusas, sino con una agenda legislativa que dé prioridad a lo que Europa exige y a lo que los ciudadanos y las empresas necesitan. Mientras el Gobierno siga anteponiendo el cálculo político a corto plazo al cumplimiento de las obligaciones normativas, el déficit de transposición seguirá creciendo, las multas seguirán llegando y la pregunta dejará de ser cuánto cuesta no transponer para convertirse en cuánto cuesta recuperar la credibilidad perdida. Y esa factura, a diferencia de las multas, no se paga con dinero, sino con reputación. Una reputación que, a fuerza de incumplimientos, España está dilapidando a un ritmo que ningún país puede permitirse.