De Defensor del Pueblo a Defensor del Gobierno

El Tribunal Constitucional ha inadmitido, por una mayoría de diez votos frente a dos, el recurso de amparo interpuesto por el Defensor del Pueblo, Ángel Gabilondo, contra la decisión del Tribunal Supremo de suspender cautelarmente el ejercicio del derecho de sufragio de los españoles que obtuvieron la nacionalidad al amparo de la conocida como Ley de Nietos. La resolución, adoptada por una mayoría que ha integrado a magistrados de los bloques conservador y progresista, constituye un desenlace especialmente significativo para una iniciativa que ya había suscitado dudas acerca de su oportunidad procesal y de la función institucional desempeñada por quien la promovió. El Tribunal Constitucional ha considerado que el recurso se presentó prematuramente, puesto que el procedimiento judicial abierto ante el Tribunal Supremo todavía no había concluido y, por tanto, no se había agotado la vía judicial previa.

La decisión confirma la relevancia de una objeción que ya resultaba difícil de soslayar cuando Gabilondo acudió al Tribunal Constitucional: los interesados todavía podían personarse en el procedimiento ordinario y formular alegaciones frente a la medida cautelar acordada por el Tribunal Supremo. Pese a ello, el Defensor del Pueblo había solicitado una medida cautelarísima —sin audiencia previa a las partes— dirigida a suspender una medida que, a su vez, tenía naturaleza cautelar. Todo ello se produjo a escasas semanas del cese previsto de Gabilondo, en un contexto de controversia política en torno a la participación electoral de los nuevos nacionales y después de que el Gobierno hubiera cuestionado públicamente la decisión judicial.

La Ley Orgánica del Defensor del Pueblo es clara al respecto. La institución no entrará en el examen individual de aquellas quejas sobre las que esté pendiente una resolución judicial y deberá suspender sus actuaciones si, una vez iniciadas, la persona interesada interpone una demanda o recurso ante los tribunales ordinarios o el Tribunal Constitucional. Esta previsión expresa una exigencia de subsidiariedad que impide concebir la intervención del Defensor del Pueblo como una vía alternativa para anticiparse a los cauces jurisdiccionales ordinarios. En el asunto examinado, el Tribunal Supremo había acordado emplazar a los inscritos en el Censo Electoral de Residentes Ausentes afectados por el procedimiento, precisamente para que pudieran personarse y alegar sobre la suspensión cautelar del ejercicio del derecho al voto.

La inadmisión acordada por el Tribunal Constitucional no resuelve, sin embargo, la cuestión sustantiva de si la exclusión electoral resulta compatible con el derecho fundamental de sufragio. La mayoría ha evitado pronunciarse sobre ese extremo al entender que todavía no se había completado el trámite judicial previo. Esta distinción es esencial: el Tribunal Constitucional no ha declarado constitucional la medida adoptada por el Tribunal Supremo, sino que ha rechazado examinar el recurso en ese momento procesal. La controversia deberá seguir su curso ante el órgano jurisdiccional competente y, en su caso, podrá regresar al tribunal de garantías cuando se cumplan los presupuestos exigidos para el amparo.

La propia Ley Orgánica del Defensor del Pueblo abunda en el carácter subsidiario de su intervención. Y el precedente de 1983 resulta especialmente ilustrativo. En aquel caso, el Defensor del Pueblo interpuso un recurso de amparo haciendo constar la posibilidad de que los propios afectados presentaran los suyos. En su escrito de desistimiento, manifestó que había entablado el recurso subsidiariamente respecto de quienes pudieran estar particularmente interesados por las resoluciones impugnadas, con la finalidad de proteger el derecho fundamental reconocido en el artículo 24.1 de la Constitución. Añadió que, una vez reconocida la legitimación de los afectados en los recursos que estos habían interpuesto personalmente, sus derechos constitucionales quedaban amparados, por lo que desistía de la pretensión ejercitada. El Tribunal Constitucional aceptó el desistimiento.

El contraste con la actuación de Gabilondo resulta revelador. En 1983, el Defensor del Pueblo reconoció el carácter subsidiario de su intervención y desistió cuando los afectados asumieron directamente la defensa de sus derechos. En el asunto actual, por el contrario, la institución acudió al Tribunal Constitucional sin esperar a que concluyera el procedimiento ordinario, pese a que los interesados podían personarse ante el Tribunal Supremo y hacer valer sus pretensiones. La mayoría del tribunal de garantías ha confirmado ahora que esa anticipación impedía entrar a examinar el fondo del recurso.

La paradoja es evidente: una institución concebida para complementar la protección jurisdiccional de los derechos fundamentales ha tratado de intervenir antes de que se agotara la vía judicial que debía preceder al amparo. La inadmisión no supone que el Defensor del Pueblo carezca, en términos generales, de legitimación para promover recursos de esta naturaleza, ni que su intervención sea ilegítima cuando existan razones suficientes para proteger derechos fundamentales. Lo que pone de manifiesto es que esa legitimación no permite prescindir de los presupuestos procesales que delimitan el acceso al Tribunal Constitucional.

La subsidiariedad no constituye una formalidad prescindible cuando la urgencia política parece aconsejar una respuesta inmediata. Es una garantía de ordenación de la tutela judicial, de respeto a las competencias de los órganos jurisdiccionales y de preservación del carácter extraordinario del recurso de amparo. Si los interesados todavía pueden defender sus derechos ante el órgano judicial que conoce del asunto, anticipar la intervención constitucional exige una justificación particularmente sólida. La resolución adoptada por diez magistrados frente a dos evidencia que, en este caso, la mayoría no ha considerado suficiente la actuación emprendida por el Defensor del Pueblo para franquear ese límite procesal.

La actuación del Defensor del Pueblo plantea una sospecha que conviene formular con prudencia, pero sin eludirla. ¿Ha actuado Gabilondo exclusivamente en defensa de los derechos fundamentales de los afectados o su iniciativa ha terminado coincidiendo con los intereses y la posición política del Gobierno? La pregunta resulta pertinente porque el recurso se interpuso en un contexto de enfrentamiento entre el Ejecutivo y el Tribunal Supremo, después de que el presidente del Gobierno, Pedro Sánchez, calificara de «atropello» la suspensión del voto de los nacionalizados y cuestionara la constitucionalidad de la medida. El Defensor del Pueblo, cuya candidatura fue promovida por el PSOE, acudió entonces al Tribunal Constitucional mediante una iniciativa que coincidía en sus efectos pretendidos con la posición defendida públicamente por el Gobierno.

La coincidencia no demuestra, por sí sola, una actuación partidista. El Defensor del Pueblo es una institución independiente y puede discrepar legítimamente de las decisiones judiciales cuando considera que están comprometidos derechos fundamentales. Su función constitucional perdería buena parte de su sentido si se le impidiera cuestionar actuaciones de los poderes públicos por el mero hecho de que su posición coincidiera con la de una determinada formación política. Tampoco cabe deducir de la inadmisión del recurso que la pretensión material de proteger el derecho de sufragio fuera necesariamente infundada.

Sin embargo, la valoración institucional no puede detenerse en la legitimidad abstracta de la finalidad perseguida. También debe atender al modo en que se ejercen las competencias, al respeto de los cauces procesales y a las circunstancias en las que se adoptan determinadas iniciativas. La proximidad del cese de Gabilondo, la existencia de un procedimiento judicial todavía abierto, la posibilidad de que los interesados comparecieran por sí mismos y la petición de una medida cautelarísima configuran un conjunto de elementos que justificaba examinar críticamente la oportunidad de su intervención.

La resolución del Tribunal Constitucional refuerza esa crítica en un punto concreto: la vía escogida no permitía obtener un pronunciamiento sobre el fondo mientras siguiera pendiente la actuación del Tribunal Supremo. No demuestra que el recurso obedeciera a una estrategia política, pero sí confirma que la iniciativa no podía prosperar en los términos procesales en los que fue planteada. Esta diferencia debe mantenerse para no sustituir el análisis jurídico por una imputación de intenciones carente de prueba.

La independencia institucional no se mide únicamente por la posibilidad de discrepar del Gobierno, sino también por la disposición a actuar con idéntica prudencia cuando una iniciativa propia coincide con sus intereses. Una institución de garantía debe ser especialmente cuidadosa para evitar que sus actuaciones puedan interpretarse como una prolongación de la controversia partidista. Cuando concurren circunstancias que alimentan esa percepción, corresponde a quien ejerce la responsabilidad institucional extremar la motivación, la prudencia y el respeto a los procedimientos legalmente establecidos.

El Tribunal Constitucional ha resuelto la controversia procesal mediante una decisión de su Pleno adoptada por diez votos frente a dos. La mayoría ha considerado prematuro el recurso del Defensor del Pueblo porque el procedimiento abierto ante el Tribunal Supremo todavía no había concluido y los afectados no habían agotado las posibilidades de intervención que les ofrecía aquella vía judicial. El argumento central no consiste, por tanto, en negar la relevancia constitucional del derecho de sufragio, sino en afirmar que no procedía solicitar todavía la intervención del tribunal de garantías.

La inadmisión tiene una consecuencia inmediata: la controversia permanece en el ámbito del Tribunal Supremo, que deberá resolver las cuestiones pendientes del procedimiento antes de que pueda plantearse, en su caso, un nuevo recurso de amparo que reúna los requisitos legales. La decisión constitucional no restablece por sí misma el derecho de sufragio de los afectados ni declara definitivamente ajustada a la Constitución su exclusión del censo electoral. Se limita a cerrar, por razones procesales, la vía de amparo promovida en ese momento por el Defensor del Pueblo.

La votación ha tenido, además, una dimensión institucional significativa. Los magistrados Ramón Sáez Valcárcel y Juan Carlos Campo han anunciado la formulación de votos particulares discrepantes. Ambos han sido los únicos magistrados que, según la información publicada, se han apartado del criterio mayoritario. La circunstancia resulta especialmente relevante porque uno de ellos, Juan Carlos Campo, fue ministro de Justicia con el PSOE, mientras que la decisión mayoritaria ha reunido a magistrados de los sectores conservador y progresista del tribunal.

La división producida en el bloque progresista impide reducir la resolución a una confrontación automática entre dos sectores ideológicos. La posición mayoritaria ha prevalecido con una amplitud que trasciende la distribución habitual de afinidades dentro del órgano. Ello no significa que la unanimidad sea una exigencia para que una resolución merezca consideración jurídica, ni que los votos discrepantes carezcan de valor. Al contrario, los votos particulares pueden contribuir a delimitar las cuestiones controvertidas y a enriquecer la interpretación de los requisitos de admisibilidad del recurso de amparo.

Lo determinante es que el Tribunal Constitucional ha optado por no anticipar un pronunciamiento sobre el fondo mientras el procedimiento judicial previo continúa abierto. El recurso no podía convertirse en un mecanismo para desplazar al Tribunal Supremo en la resolución de una controversia todavía sometida a su conocimiento. En este sentido, la decisión reafirma la función del amparo como instrumento extraordinario de protección de los derechos fundamentales y no como una instancia alternativa a la que acudir antes de que los órganos judiciales ordinarios hayan completado su intervención.

La resolución constituye, por ello, un revés procesal para el Defensor del Pueblo, pero sus efectos deben describirse con precisión. No se ha declarado que los afectados carezcan de derecho al voto, ni que la medida cautelar del Tribunal Supremo sea definitivamente constitucional. Se ha establecido que el recurso promovido por Gabilondo no podía ser examinado todavía. Confundir ambos planos conduciría a atribuir al pronunciamiento un alcance que no tiene y oscurecería el verdadero fundamento de la decisión.

El Defensor del Pueblo es una institución de garantía. Su función consiste en supervisar la actividad de las administraciones públicas y proteger los derechos de los ciudadanos frente a los abusos del poder. No es un órgano jurisdiccional, no es un órgano político y no puede convertirse en un instrumento del Gobierno. Su legitimidad descansa en su independencia, en el ejercicio responsable de las competencias que le atribuye la Constitución y la ley orgánica y en su capacidad para actuar con criterio propio, al margen de las presiones partidistas.

Esa independencia no implica pasividad ante las decisiones que puedan comprometer derechos fundamentales. El Defensor del Pueblo dispone de instrumentos constitucionales para promover la protección de esos derechos, incluidos los recursos ante el Tribunal Constitucional en los supuestos legalmente previstos. Pero el reconocimiento de tales facultades no las convierte en ilimitadas ni permite ejercerlas al margen de los requisitos procesales aplicables. La defensa de los derechos fundamentales exige tanto una finalidad legítima como la utilización de los cauces adecuados para alcanzarla.

La actuación de Gabilondo en este asunto plantea precisamente esa cuestión. Al interponer un recurso que coincidía con la posición defendida por el Ejecutivo, sin esperar a que concluyera el procedimiento ordinario y solicitando una medida cautelarísima, la institución asumió una iniciativa cuya oportunidad procesal resultaba discutible. La inadmisión acordada por el Tribunal Constitucional confirma que la intervención se produjo antes de tiempo. No acredita una subordinación al Gobierno, pero sí obliga a reflexionar sobre los límites que deben observarse para preservar la apariencia y la realidad de independencia de una institución de esta naturaleza.

El problema no reside en que el Defensor del Pueblo pueda discrepar del Tribunal Supremo, ni en que defienda a ciudadanos cuya situación haya adquirido relevancia política. Reside en que la defensa de los derechos no puede separarse del respeto al procedimiento legalmente establecido. Una institución de garantía no fortalece su posición cuando intenta anticipar el pronunciamiento del tribunal competente, sino cuando utiliza sus facultades de forma proporcionada, motivada y compatible con las garantías procesales que rigen la tutela judicial.

Tampoco debe olvidarse que el derecho de sufragio constituye una dimensión esencial de la participación política y que cualquier limitación de su ejercicio merece un examen jurídico riguroso. Precisamente por ello, la controversia no puede darse por cerrada con la inadmisión del recurso de Gabilondo. Corresponde al Tribunal Supremo completar el procedimiento y resolver las cuestiones sometidas a su conocimiento. Solo entonces, si concurren los presupuestos exigidos, podrá plantearse la intervención del Tribunal Constitucional en los términos legalmente previstos.

La verdadera función del Defensor del Pueblo exige, en definitiva, mantener una doble fidelidad: a los derechos fundamentales cuya protección justifica su existencia y a las reglas jurídicas que ordenan su defensa. Si la institución sacrifica estas últimas en nombre de los primeros, corre el riesgo de debilitar la legitimidad de su actuación. Y si, además, sus iniciativas coinciden de forma reiterada con las posiciones del Gobierno, sin una justificación institucional suficientemente convincente, puede generar una percepción de dependencia que comprometa la confianza ciudadana. No basta con defender derechos; es necesario hacerlo desde una posición de independencia reconocible y mediante procedimientos jurídicamente adecuados.

La inadmisión del recurso de amparo interpuesto por el Defensor del Pueblo contra la decisión del Tribunal Supremo constituye un episodio que debería invitar a reflexionar sobre el funcionamiento de nuestras instituciones de garantía. La resolución del Tribunal Constitucional, adoptada por diez votos frente a dos, ha confirmado que la vía elegida por Gabilondo era prematura porque el procedimiento judicial previo no había concluido. La mayoría no ha resuelto el fondo de la controversia electoral, pero sí ha establecido un límite relevante a la posibilidad de acudir anticipadamente a la jurisdicción constitucional.

El Defensor del Pueblo no puede ser un apéndice del Gobierno ni actuar como un abogado del Ejecutivo en sus controversias con otros poderes del Estado. Su función consiste en proteger a los ciudadanos frente a los abusos de la Administración y en promover la efectividad de sus derechos con independencia, prudencia y respeto a la ley. La actuación examinada no ha superado el control de admisibilidad del Tribunal Constitucional, y ese resultado obliga a revisar la oportunidad de la iniciativa y la forma en que se ejercieron las facultades institucionales disponibles.

Conviene insistir en que la inadmisión no equivale a una declaración de constitucionalidad de la exclusión electoral. Los ciudadanos afectados conservan la posibilidad de que sus pretensiones sean examinadas en el procedimiento pendiente y, si se cumplen los requisitos legales, de acudir posteriormente a las vías de tutela que correspondan. La controversia sobre el alcance de su derecho de sufragio no queda resuelta por esta decisión. Lo que queda descartado es que el recurso promovido por el Defensor del Pueblo pudiera ser examinado en el momento procesal en que fue presentado.

La división entre los magistrados que han anunciado votos particulares y la mayoría que ha respaldado la inadmisión demuestra, asimismo, que el debate jurídico no puede reducirse a una lectura partidista del resultado. La independencia del Tribunal Constitucional exige reconocer la legitimidad de las discrepancias argumentadas y, al mismo tiempo, respetar el alcance de la decisión finalmente adoptada. La mayoría ha considerado que la tutela constitucional debía esperar a la conclusión de la vía judicial previa, y esa decisión delimita el curso que debe seguir el asunto.

Quien asuma en el futuro la responsabilidad de dirigir el Defensor del Pueblo tendrá la oportunidad de reforzar la confianza en la institución mediante una práctica rigurosa, independiente y respetuosa con los procedimientos. La recuperación de esa confianza no depende de la orientación política de quien ocupe el cargo, sino de la capacidad para demostrar que las competencias institucionales se ejercen al servicio de los ciudadanos y no en función de las conveniencias de ningún Gobierno. La independencia debe acreditarse mediante decisiones concretas, especialmente cuando la actuación de la institución puede coincidir con los intereses de quienes ejercen el poder.

El Defensor del Pueblo es una pieza esencial del Estado de Derecho, y su debilitamiento repercute en la confianza depositada en el conjunto de las instituciones. Por eso resulta indispensable que recuerde el carácter subsidiario de su intervención, respete los requisitos de acceso a la jurisdicción constitucional y evite que sus actuaciones puedan confundirse con una prolongación de la contienda partidista. La protección de los derechos fundamentales no autoriza a prescindir de las reglas que garantizan su tutela, sino que exige observarlas con especial rigor.

La lección de este episodio es, en definitiva, que la independencia institucional no se proclama: se demuestra. El Defensor del Pueblo debe estar dispuesto a cuestionar al Gobierno cuando sea necesario, pero también a respetar los límites jurídicos cuando sus propias iniciativas se anticipan a los cauces establecidos. Solo así podrá desempeñar su función sin que los ciudadanos duden de su autonomía. Porque la confianza no se recupera mediante recursos de amparo prematuros, sino mediante actuaciones que acrediten que la institución está al servicio de la ley, de los derechos fundamentales y de los ciudadanos, y no de los intereses coyunturales del poder.