El Consejo de Ministros tiene previsto aprobar este martes 6 de octubre de 2026 unos decretos de vivienda similares a los que el Congreso de los Diputados tumbó el pasado viernes. La diferencia esencial no está en el contenido, sino en el órgano llamado a convalidarlos. Con las Cortes disueltas por la convocatoria anticipada de elecciones generales para el 29 de noviembre, la convalidación ya no correspondería al pleno del Congreso, sino a la Diputación Permanente. Y en ese órgano reducido, la aritmética parlamentaria cambia de forma tan radical que el voto de Junts —que fue decisivo para tumbar los decretos en el pleno— resulta irrelevante. El Ejecutivo necesitaría 35 votos de los 69 que componen la Diputación Permanente, y con los 25 del PSOE y los 6 de Sumar le bastarían los apoyos de EH Bildu, Esquerra Republicana, Podemos y el Partido Nacionalista Vasco para sacar adelante al menos el primero de los decretos.I. Introducción
La operación, si se consuma en los términos que apuntan las fuentes gubernamentales, plantea una cuestión jurídica de primera magnitud: la posible utilización de las normas que permiten la convocatoria anticipada de elecciones para eludir las normas sobre composición del Congreso, sobre mayorías parlamentarias y sobre el procedimiento legislativo. Dicho en los términos del artículo 6.4 del Código Civil, que define el fraude de ley como los actos realizados al amparo de una norma que persigan un resultado prohibido por el ordenamiento jurídico o contrario a él, estaríamos ante un supuesto en el que la convocatoria electoral —formalmente lícita— serviría para alcanzar un resultado que el ordenamiento constitucional prohíbe: la aprobación de normas que no cuentan con el respaldo del órgano legislativo ordinario.
II. La Diputación Permanente y su función constitucional
La Diputación Permanente es un órgano previsto en el artículo 78 de la Constitución, que se constituye en cada Cámara para velar por los poderes de la misma cuando esta se disuelve o entre periodos de sesiones. Su composición es proporcional a la de cada grupo parlamentario, y su función primordial es garantizar la continuidad institucional del poder legislativo cuando el pleno no puede reunirse. No es un órgano de gobierno ordinario, sino un mecanismo de excepción pensado para situaciones de interregno. Su intervención en la convalidación de decretos-leyes es posible porque el artículo 86 de la Constitución atribuye a la Diputación Permanente la competencia para pronunciarse sobre los decretos-leyes cuando el Congreso está disuelto o entre periodos de sesiones. Pero esa competencia no convierte a la Diputación Permanente en un sustituto del pleno. Es, simplemente, el órgano que asume transitoriamente las funciones de control en circunstancias extraordinarias.
Debe tenerse presente que la Diputación Permanente no fue diseñada para aprobar normas de gran calado político y social, sino para gestionar la continuidad administrativa de la Cámara durante los periodos de inactividad parlamentaria. Su uso para convalidar decretos-leyes que afectan al mercado de la vivienda, a los contratos de arrendamiento y a los desahucios de personas vulnerables desborda con mucho el marco funcional para el que fue concebida. No se trata de que la Diputación Permanente carezca formalmente de competencia para convalidar los decretos —la tiene—, sino de que su utilización en este contexto persigue un resultado que el ordenamiento constitucional no ampara: la aprobación de normas que el pleno ha rechazado, por una puerta lateral que elude la voluntad del órgano legislativo.
III. La convocatoria anticipada como norma de cobertura
El fraude de ley se caracteriza por la utilización de una norma de cobertura —formalmente aplicable al caso— para alcanzar un resultado prohibido por el ordenamiento. La norma de cobertura es la convocatoria anticipada de elecciones, prevista en el artículo 115 de la Constitución, que permite al presidente del Gobierno disolver las Cortes y convocar elecciones con la antelación que estime oportuna. La norma eludida son los artículos 23, 68, 79 y 86 de la Constitución, que configuran el derecho de voto de los ciudadanos, la composición del Congreso, el régimen de mayorías y el procedimiento de convalidación de decretos-leyes.
La operación consistiría en lo siguiente: se convoca elecciones anticipadas, se disuelven las Cortes, se aprueban decretos-leyes que el pleno había rechazado, y se convalidan en la Diputación Permanente, donde la aritmética parlamentaria es más favorable al Gobierno. El resultado es que normas rechazadas por el órgano legislativo pleno son aprobadas por un órgano de composición reducida que no representa la voluntad del cuerpo electoral en su conjunto, sino la composición de un momento anterior. La convocatoria electoral, que en sí misma es un acto constitucionalmente legítimo, se utiliza como instrumento para eludir la voluntad del pleno. Y esa utilización, aunque formalmente correcta, produce un resultado materialmente contrario al ordenamiento constitucional.
IV. La alteración del equilibrio de mayorías
El fraude no reside únicamente en el uso de la Diputación Permanente, sino en la alteración del equilibrio de mayorías que produce. En el pleno del Congreso, el Gobierno necesitaba una mayoría que no logró. En la Diputación Permanente, con 69 miembros en lugar de 350, la mayoría absoluta se alcanza con 35 votos. Y el PSOE y Sumar suman 31.
Bastarían cuatro votos de EH Bildu, Esquerra Republicana, Podemos y el Partido Nacionalista Vasco para alcanzar esa mayoría. Junts, cuyo voto fue determinante para tumbar los decretos en el pleno, quedaría fuera del cálculo. Es decir, la convocatoria electoral permite al Gobierno prescindir de un socio que en el pleno era imprescindible y sustituirlo por otros que en la Diputación Permanente bastan. La aritmética no es la misma porque el órgano no es el mismo. Y el Gobierno está utilizando esa diferencia para conseguir lo que no pudo conseguir en el órgano ordinario.
V. La doctrina del fraude de ley y su aplicación al derecho constitucional
El fraude de ley está regulado en el artículo 6.4 del Código Civil, que establece que los actos realizados al amparo de una norma que persigan un resultado prohibido por el ordenamiento jurídico, o contrario a él, se considerarán ejecutados en fraude de ley y no impedirán la debida aplicación de la norma que se hubiere tratado de eludir. La doctrina del fraude de ley es propia del derecho civil, pero su aplicación al derecho constitucional no es ajena a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, que ha utilizado la idea de fraude a la Constitución en varias resoluciones para anular actuaciones que, aunque formalmente conformes a la norma, perseguían un resultado prohibido por la Norma Fundamental.
El caso que nos ocupa plantea, sin embargo, una dificultad adicional: la Constitución no prohíbe expresamente que la Diputación Permanente convalide decretos-leyes que el pleno haya rechazado. No hay una norma constitucional que lo impida. Pero el sistema constitucional en su conjunto, y muy especialmente el artículo 23, que reconoce el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos mediante representantes libremente elegidos, exige que las decisiones legislativas fundamentales sean adoptadas por el órgano que encarna la soberanía popular. La Diputación Permanente no es ese órgano. Y utilizarla para aprobar lo que el pleno rechazó es, cuando menos, una elusión del principio de representación política.
VI. Reflexiones finales sobre una operación que no debería consumarse
La cuestión no es si el Gobierno tiene competencia para aprobar decretos-leyes durante el periodo de disolución. La tiene. Tampoco es si la Diputación Permanente tiene competencia para convalidarlos. La tiene. La cuestión es si la combinación de ambas competencias, en el contexto de una convocatoria electoral anticipada, produce un resultado que el ordenamiento constitucional no permite. Y la respuesta, a la vista de los hechos, es que sí. Porque la convocatoria electoral, que debería servir para que los ciudadanos decidieran el futuro de la legislatura, está sirviendo para que el Gobierno apruebe por la puerta de atrás lo que el pleno le negó por la puerta principal.
Quien quiera comprobar la magnitud del problema solo tiene que hacerse una pregunta: ¿habría convocado el Gobierno elecciones anticipadas si no hubiera necesitado la Diputación Permanente para convalidar los decretos? La respuesta probablemente sea que no, o al menos que no en este momento. Y esa es, precisamente, la esencia del fraude de ley: la utilización de una norma para un fin distinto del que la justifica. La convocatoria electoral tiene por objeto permitir a los ciudadanos elegir a sus representantes. No tiene por objeto facilitar la aprobación de normas rechazadas por el Congreso. Si se utiliza para lo segundo, se está cometiendo un fraude a la Constitución. Un fraude con forma de decreto-ley, convalidado por un órgano que no representa la voluntad popular, y aprobado con los votos de quienes no tendrían que haber sido llamados a decidir. La operación, si se consuma, será legal en la forma y fraudulenta en el fondo. Y los fraudes, en derecho, se pagan. Tarde o temprano, se pagan.