La decisión adoptada el 9 de noviembre de 2026 por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo plantea una cuestión de singular relevancia: hasta dónde puede llegar la tutela cautelar de la regularidad del censo electoral cuando exige restringir temporalmente el derecho de sufragio de un colectivo numeroso de ciudadanos españoles y el proceso electoral se encuentra muy avanzado.I. El conflicto entre la tutela cautelar y la estabilidad electoral
Diego Fierro RodríguezEl Tribunal Supremo ha adoptado dos decisiones diferentes: mantiene la suspensión de determinados efectos electorales de la inscripción en el Censo Electoral de Residentes Ausentes de quienes adquirieron directamente la nacionalidad por la Instrucción de 25 de octubre de 2022, de la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública, dictada para el desarrollo de la disposición adicional octava de la Ley 20/2022, pero rechaza extenderla a sus hijos mayores de edad, que podrán participar en las elecciones generales del 29 de noviembre de 2026.
La resolución no determina definitivamente la legalidad de las inscripciones cuestionadas ni declara irregular la adquisición de la nacionalidad española. Su alcance es cautelar: considera que extender la suspensión a los hijos podría ocasionar una perturbación grave de los intereses generales y comprometer la estabilidad del proceso electoral.
La controversia presenta, además, un interés doctrinal añadido por los votos particulares: uno discrepante, favorable a ampliar la suspensión, y otro concurrente, que comparte la decisión mayoritaria, pero cuestiona parte de su fundamentación. Su análisis exige examinar la adquisición de la nacionalidad, la configuración del censo, los presupuestos cautelares y la protección constitucional del sufragio.
II. El origen normativo y la delimitación del objeto
La disposición adicional octava de la Ley 20/2022, de 19 de octubre, de Memoria Democrática, reconoció el derecho de opción a la nacionalidad española a determinados descendientes de españoles afectados por circunstancias históricas vinculadas a la Guerra Civil, la Dictadura y el exilio.
La norma contempla, entre otros supuestos, a los descendientes de españoles originariamente españoles y exiliados, a los hijos de mujeres españolas que perdieron la nacionalidad por matrimonio y a los hijos mayores de edad de quienes adquirieron la nacionalidad mediante los mecanismos de opción previstos en la legislación de memoria democrática.
Este último supuesto explica la controversia. Los hijos mayores de edad no adquieren la nacionalidad mediante una transmisión automática por filiación, sino ejercitando un derecho de opción reconocido legalmente. Su tramitación se identifica administrativamente con el denominado Anexo III, aunque el fundamento jurídico de la adquisición continúa encontrándose en la disposición adicional octava.
La discusión no consiste en determinar si los afectados son españoles ni en cuestionar la validez general de sus adquisiciones de nacionalidad. Se refiere a la regularidad de su incorporación al censo electoral. Debe recordarse que una eventual irregularidad censal no equivale a la inexistencia de la nacionalidad española, del mismo modo que una suspensión cautelar del sufragio no supone privar de aquella condición a sus titulares.
III. El censo electoral de residentes ausentes y la primera suspensión
El Censo Electoral de Residentes Ausentes comprende a los españoles residentes habitualmente en el extranjero que reúnen los requisitos legales para ejercer el sufragio. Su regulación se encuentra en la Ley Orgánica 5/1985, del Régimen Electoral General. La inscripción censal constituye un presupuesto instrumental indispensable para participar en las elecciones y determina quiénes integran el cuerpo electoral.
El conflicto surgió a raíz de las denuncias de VOX e Iustitia Europa, que cuestionaron la incorporación al censo de un elevado número de personas nacionalizadas mediante la disposición adicional octava. La controversia se relaciona con los requisitos para acreditar la condición de descendiente de exiliado y, particularmente, con la Instrucción de 25 de octubre de 2022, que estableció determinados criterios de acreditación, incluida una presunción de exilio para ciertos periodos históricos. Se discute si esos criterios administrativos respetaron los límites establecidos por el legislador.
El 10 de septiembre de 2026, la Sección Cuarta acordó suspender cautelarmente determinados efectos electorales de las inscripciones controvertidas. La decisión atendió a la existencia de una controversia jurídica relevante, al incremento excepcional de las inscripciones y al riesgo de que una sentencia posterior perdiera efectividad. El 12 de octubre, el Tribunal Supremo ratificó la medida.
Posteriormente, los ministerios de Justicia y Asuntos Exteriores facilitaron la relación de afectados. La cifra ascendió a 163.355 personas, de las cuales 901 aportaron certificaciones consulares acreditativas de su condición de descendientes de exiliados y quedaron excluidas de la restricción. El colectivo finalmente afectado quedó integrado por 162.454 personas.
IV. La solicitud de ampliación y el fundamento de la denegación
Iustitia Europa y VOX solicitaron extender la suspensión a los hijos mayores de edad de los afectados. Su argumento partía de la conexión jurídica entre ambos colectivos: los descendientes habían adquirido la nacionalidad mediante un derecho de opción cuyo presupuesto se encontraba vinculado a la adquisición previa de sus progenitores.
La pretensión perseguía aplicar coherentemente las razones que habían justificado la primera suspensión. Si se pretendía evitar que una sentencia estimatoria llegase después de unas elecciones en las que hubieran participado personas cuya incorporación al censo pudiera resultar contraria a Derecho, esa preocupación también debía alcanzar a los hijos. Los solicitantes cifraron este segundo colectivo en 189.678 personas, frente a los 162.454 progenitores afectados.
El Tribunal Supremo rechazó la ampliación. Su razonamiento atiende a las circunstancias existentes en el momento de solicitarse la nueva medida y, particularmente, a la proximidad de las elecciones. El artículo 130 de la Ley 29/1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, permite denegar medidas cautelares cuando puedan ocasionar una perturbación grave de los intereses generales o de terceros.
La mayoría considera que revisar las inscripciones de casi 190.000 personas en un plazo extraordinariamente breve podría generar dificultades operativas y perjudicar la estabilidad electoral. No se afirma que el calendario justifique siempre la inactividad judicial, sino que una nueva restricción del sufragio, adoptada en una fase tan avanzada, podría ocasionar un perjuicio desproporcionado.
V. El derecho de sufragio y la ponderación de intereses
La controversia no puede reducirse a una cuestión de plazos administrativos. El Tribunal Supremo debe ponderar intereses constitucionalmente relevantes, con una particularidad decisiva: uno de ellos es el derecho fundamental de sufragio.
El artículo 23.1 de la Constitución reconoce el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos mediante representantes libremente elegidos. Su conexión con el principio democrático del artículo 1.1 resulta evidente. Además, el artículo 68.5 impone al legislador facilitar el ejercicio del sufragio a los españoles que se encuentren fuera de España.
La medida cautelar no afecta a una actividad administrativa ordinaria, sino a la posibilidad de participar en unas elecciones generales. Su carácter provisional no elimina la intensidad de sus consecuencias: quien no puede votar el 29 de noviembre no recuperará esa oportunidad mediante una sentencia favorable dictada meses después. Se trata de un perjuicio temporalmente irrepetible que exige extremar las garantías de motivación y proporcionalidad.
La aplicación de este último principio obliga a valorar la idoneidad de la medida, la existencia de alternativas menos restrictivas y la proporcionalidad del sacrificio impuesto. La protección de la integridad electoral debe confrontarse con el perjuicio de impedir votar a ciudadanos españoles cuya nacionalidad e inscripción censal derivan de actos administrativos eficaces.
La mayoría entiende que, respecto de los hijos, el perjuicio de una nueva suspensión, dada su proximidad temporal a las elecciones, supera el beneficio cautelar perseguido. La posición discrepante considera, por el contrario, que la imposibilidad de reparar posteriormente los efectos de una votación constituye una razón de mayor peso.
VI. Los votos particulares y la divergencia interpretativa
El voto particular discrepante de Antonio Jesús Fonseca-Herrero defiende extender la suspensión a los hijos mayores de edad. Su razonamiento parte de la conexión entre las situaciones jurídicas de ambos colectivos: si la suspensión resultaba necesaria para preservar la efectividad de la sentencia respecto de los progenitores, también debía alcanzar a sus descendientes.
A su juicio, permitir votar a los hijos mientras permanece suspendido el sufragio de los progenitores puede comprometer la eficacia de la futura sentencia. Una vez emitidos y escrutados los votos, la eventual declaración de ilegalidad de las inscripciones podría resultar difícilmente reparable. Tampoco considera que la proximidad electoral justifique por sí sola rechazar la ampliación, especialmente cuando la Administración había demostrado capacidad para identificar a los afectados.
Por su parte, María Alicia Millán comparte la decisión mayoritaria, aunque discrepa de parte de su fundamentación. Su posición pone el acento en los límites de la potestad cautelar y en la presunción de validez y eficacia de los actos administrativos, reconocida en el artículo 39 de la Ley 39/2015.
Mientras no sean anulados o suspendidos conforme a Derecho, los actos administrativos despliegan sus efectos. Por ello, la mera existencia de dudas sobre la interpretación de una norma no permite tratar automáticamente como irregulares situaciones jurídicas constituidas mediante actos plenamente eficaces. La protección de la regularidad electoral no debería justificar, sin una fundamentación suficiente, la restricción del sufragio de ciudadanos españoles.
VII. Reflexiones finales en torno a la coherencia del sistema
La resolución del Tribunal Supremo va más allá de la controversia sobre la denominada "Ley de Nietos". Enfrenta dos concepciones sobre la tutela cautelar en un Estado democrático: una que prioriza la prevención de posibles irregularidades en la composición del cuerpo electoral y otra que subraya los límites de la intervención judicial cuando esta afecta directamente a derechos fundamentales.
Ambas posiciones contienen argumentos jurídicos relevantes. La seguridad jurídica exige que el censo se forme conforme a Derecho y que los tribunales puedan ofrecer respuestas efectivas. Pero también exige proteger a quienes ejercen derechos reconocidos mediante actos administrativos que conservan su eficacia.
El Tribunal Supremo ha considerado que extender la suspensión a los hijos, cuando el calendario electoral estaba muy avanzado, podía generar más perjuicios que los que pretendía evitar. La consecuencia inmediata es que 189.678 ciudadanos podrán participar en las elecciones generales del 29 de noviembre, mientras que sus progenitores, en número de 162.454, mantienen suspendido cautelarmente el ejercicio del sufragio.
La cuestión definitiva permanece abierta: deberá determinarse si los criterios administrativos utilizados para reconocer la nacionalidad respetaron la disposición adicional octava de la Ley 20/2022 y cuáles serían las consecuencias jurídicas de una eventual declaración de ilegalidad.
La regularidad electoral es irrenunciable, pero también lo es el respeto al derecho de sufragio. Ninguno de los dos principios puede convertirse en una excusa para sacrificar indiscriminadamente el otro, pero aquí la balanza se ha decantado, en lo que respecta a las medidas cautelares, por razonamientos maquiavélicos de un lado y errores procesales del otro.