Catedrático emérito de la Universidad Autónoma de Madrid. Académico de la Real Academia de Ciencias Económicas y Financieras. Cofundador y Expresidente de Transparencia Internacional España. Director de la revista Encuentros Multidisciplinares La contratación pública constituye uno de los grandes cauces a través de los cuales se emplean los recursos de todos los ciudadanos. Ayuntamientos, Comunidades autónomas y Administración General del Estado destinan cada año miles de millones de euros a obras, servicios, suministros, asistencia técnica y todo tipo de prestaciones. Precisamente por ello, la contratación no debería contemplarse únicamente como un procedimiento administrativo, sino como uno de los principales mecanismos de protección del interés general. Sin embargo, persiste un problema que trasciende los casos concretos de corrupción: la dificultad para conocer con suficiente claridad qué se contrata, por qué se contrata, cuánto se paga, quién concurrió, qué alternativas fueron consideradas y, sobre todo, si la Administración obtuvo realmente las mejores condiciones posibles..jpg)
Jesús Lizcano Álvarez
La legislación española parte de principios inequívocos de publicidad, transparencia, igualdad de trato y libre concurrencia. Pero entre el diseño de la norma y la realidad administrativa existe una zona gris en la que determinados procedimientos excepcionales o simplificados pueden reducir considerablemente la competencia efectiva. El uso reiterado de contratos menores, determinados recursos a la contratación de emergencia, la deficiente planificación y el fraccionamiento indebido de prestaciones son algunos de los problemas que han sido señalados por los órganos de fiscalización.
El contrato menor: una excepción que puede convertirse en rutina
El contrato menor está pensado para necesidades de reducida cuantía y permite una tramitación considerablemente más sencilla que los procedimientos ordinarios. Actualmente, la Ley de Contratos del Sector Público fija, con carácter general, el límite de 40.000 euros para obras y de 15.000 euros para suministros y servicios. La propia ley exige que se justifique la necesidad del contrato y que no se esté alterando su objeto para evitar los procedimientos generales.
El problema aparece cuando una necesidad que debería planificarse y licitarse como una unidad se transforma artificialmente en una sucesión de pequeños contratos. En ese supuesto, cada expediente puede parecer individualmente reducido, pero el conjunto puede revelar una realidad completamente distinta.
El Tribunal de Cuentas ha documentado reiteradamente este riesgo. En una fiscalización de contratos menores de la Tesorería General de la Seguridad Social detectó contratos de objeto idéntico o similar adjudicados a los mismos contratistas cuyo importe conjunto superaba los límites de la contratación menor, y señaló que la contratación conjunta mediante procedimientos abiertos habría podido permitir obtener ofertas económicamente más ventajosas.
No se trata, en todo caso, de afirmar que todo contrato menor sea sospechoso. Se trata de observar el patrón existente: Cuando una Administración necesita todos los años determinados servicios y, en lugar de planificarlos y someterlos a concurrencia, los encadena mediante contratos menores, la excepción deja de ser una solución puntual y comienza a funcionar como sustituto de la licitación. La cuestión tiene una dimensión económica evidente. Si cinco empresas hubieran podido competir por un contrato global y finalmente solo una recibe sucesivamente contratos menores, resulta imposible saber con certeza si el precio pagado fue el mejor disponible en el mercado.
La contratación de emergencia y la tentación de convertir lo excepcional en ordinario
Algo parecido ocurre con la contratación de emergencia, aunque con una diferencia esencial. En situaciones realmente excepcionales —catástrofes, grave peligro o determinadas necesidades relacionadas con la defensa— la ley permite a la Administración actuar inmediatamente, incluso sin tramitar previamente un expediente ordinario. Es una herramienta necesaria. Una Administración no puede esperar meses para actuar ante una catástrofe natural, una crisis sanitaria o una situación de peligro grave. Pero precisamente porque reduce extraordinariamente las garantías procedimentales previas, debe ser utilizada con especial rigor.
El artículo 120 de la Ley de Contratos del Sector Público permite en estos supuestos ordenar directamente la ejecución de lo necesario para responder a la emergencia. Eso significa que la competencia y la documentación previa pueden quedar notablemente reducidas. No significa, sin embargo, que desaparezcan las exigencias de control, justificación y transparencia posteriores. Las fiscalizaciones realizadas tras la pandemia de Covid-19 muestran por qué esta cuestión es importante. El Tribunal de Cuentas detectó, entre otras incidencias, retrasos o errores en la comunicación de determinados contratos de emergencia y deficiencias en la publicación de algunas formalizaciones.
La emergencia, por definición, debe responder a una circunstancia extraordinaria. Cuando una necesidad es previsible, recurrente o prolongada, resulta mucho más difícil justificar que permanezca indefinidamente bajo un régimen excepcional.
Ayuntamientos, Comunidades autónomas y Ministerios: un problema transversal
La opacidad contractual no pertenece exclusivamente a una Administración concreta. Puede aparecer en los Ayuntamientos, en las Comunidades autónomas y en los Ministerios, aunque la dimensión y los mecanismos de control sean diferentes.
Tanto en la Administración municipal como en las Comunidades autónomas y sus entidades dependientes el Tribunal de Cuentas ha detectado problemas de planificación, contratación menor y remisión de información. Y en la Administración estatal, las fiscalizaciones de este organismo han puesto igualmente de manifiesto riesgos relacionados con el fraccionamiento, la contratación menor y la contratación de emergencia.
La Fiscalía Anticorrupción, por su parte, ha investigado durante años casos en los que la contratación pública aparece relacionada con delitos como prevaricación, malversación, cohecho o fraude en la contratación. Sus memorias muestran que estas investigaciones pueden afectar tanto a Administraciones locales como autonómicas y estatales.
Conviene no confundir estos casos judicializados con el funcionamiento ordinario de la contratación pública: la existencia de investigaciones no significa que el conjunto del sistema sea corrupto. Pero sí demuestra que los procedimientos contractuales constituyen un ámbito especialmente sensible y que los controles deben funcionar antes, durante y después de la adjudicación.
Los Fondos europeos: el gran desafío de la trazabilidad
La cuestión de la trazabilidad adquiere una importante dimensión con los Fondos europeos del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia. España es uno de los principales receptores de estos recursos y su ejecución implica a Ministerios, Comunidades autónomas, Ayuntamientos, Empresas públicas, Universidades, entidades privadas y numerosos beneficiarios finales.
El Tribunal de Cuentas Europeo ha advertido en 2026 de que persisten deficiencias en la trazabilidad y transparencia de estos fondos. Su análisis concluye que, aunque la mayoría de los Estados miembros puede rastrear los fondos, determinados datos no se recopilan de forma sistemática y la información publicada sobre perceptores, costes reales y resultados alcanzados sigue siendo insuficiente. España aparece expresamente entre los países respecto de los cuales se han detectado deficiencias en la información publicada sobre los cien mayores perceptores finales. El Tribunal señala que España publica importes adjudicados, en lugar de los importes efectivamente recibidos que exige la normativa.
El Parlamento Europeo también ha reclamado mayor transparencia y trazabilidad. En 2026 ha subrayado la necesidad de sistemas de datos interoperables, pruebas de auditoría sólidas y una información pública que refleje la ejecución real de los proyectos, y no solamente compromisos, desembolsos o hitos administrativos. Este problema tiene una dimensión democrática. Los ciudadanos no necesitan conocer cada documento técnico de un expediente, pero sí deberían poder saber qué proyectos se financian, quién recibe finalmente los recursos, cuánto dinero llega realmente a sus destinatarios y qué resultados se obtienen.
Si solo puede conocerse cuánto dinero ha sido comprometido o pagado por las administraciones intermedias, pero resulta difícil determinar cuánto ha llegado finalmente al beneficiario o cuál ha sido el coste efectivo del proyecto, se debilita la capacidad de la sociedad para evaluar las políticas públicas. No se trata simplemente de transparencia contable. Se trata de rendición de cuentas.
Conclusiones
La contratación pública española dispone de un marco jurídico extenso y de numerosos mecanismos de control. El problema no reside en la inexistencia de normas, sino en la distancia que puede producirse entre las pautas legales y su aplicación efectiva.
Los contratos menores son necesarios, pero no deberían convertirse en una forma habitual de atender necesidades previsibles. La contratación de emergencia es imprescindible ante situaciones excepcionales, pero pierde su sentido cuando se utiliza para resolver necesidades que podían y debían haberse planificado. El fraccionamiento indebido no siempre se presenta de forma burda: puede aparecer mediante una sucesión de expedientes aparentemente independientes que, contemplados conjuntamente, responden a una misma necesidad económica o funcional. Por ello, la verdadera transparencia exige algo más que publicar documentos. Exige que la información permita reconstruir el proceso completo: necesidad pública, planificación, licitación, ofertas, adjudicación, ejecución, modificaciones, pagos y resultados.
Lo mismo ocurre con los fondos europeos. Saber cuánto dinero se ha asignado a España no equivale a saber cuánto ha llegado finalmente a cada proyecto y a cada beneficiario. La trazabilidad completa exige seguir el dinero hasta su destino final y poder relacionarlo con resultados verificables.
En último término, la transparencia contractual no es únicamente una garantía contra la corrupción. Es una condición de la eficiencia económica y de la calidad democrática. Cada euro que se gasta sin competencia suficiente, sin información accesible o sin posibilidad real de fiscalización es un euro cuya eficiencia resulta más difícil de demostrar.
Y cuando se trata de cantidades extraordinarias procedentes del presupuesto nacional o de los fondos europeos, esa dificultad deja de ser un problema meramente administrativo. Se convierte en una cuestión de responsabilidad pública: Los ciudadanos tienen derecho a conocer no solo cuánto se ha gastado, sino también porqué se ha gastado, quién lo ha recibido, cuánto ha costado realmente y qué se ha conseguido con ello.