Reflexiones y propuestas para modificar las designaciones a dedo en la función pública por nombramientos objetivos por méritos
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Catedrático emérito de la Universidad Autónoma de Madrid. Académico de la Real Academia de Ciencias Económicas y Financieras. Cofundador y Expresidente de Transparencia Internacional España. Director de la revista Encuentros Multidisciplinares
La discrecionalidad como patología sistémica
La calidad democrática y la eficiencia de un Estado moderno no se miden únicamente por la pulcritud de sus procesos electorales o por la solidez formal de sus textos constitucionales; se calibran, sobre todo, en la neutralidad de sus instituciones y en la profesionalidad de su función pública. En el caso de España, el entramado administrativo padece una anomalía endémica que erosiona de manera continuada el principio de mérito y capacidad: la desmesurada proliferación de nombramientos discrecionales, comúnmente conocidos como designaciones "a dedo". Esta práctica, demasiado extendida en todos los niveles territoriales del Estado, distorsiona la distinción fundamental entre la política representativa —legitimada por las urnas— y la administración profesional, cuya imparcialidad debería actuar como contrapeso defensivo del ciudadano frente a la arbitrariedad del poder político.
El perjuicio para la justicia, la equidad y la buena gobernanza es significativo. Cuando los puestos de responsabilidad técnica, directiva o de asesoramiento son adjudicados en función de la afinidad partidista, el servilismo orgánico o el amiguismo, la meritocracia queda reducida a una entelequia burocrática. El mensaje proyectado a la sociedad y al propio cuerpo funcionarial es devastador: el talento y el esfuerzo valen menos que la adscripción ideológica. Frente al modelo de la llamada función pública de mérito predominante en el norte y centro de Europa —donde la alta dirección pública está blindada mediante concursos abiertos y procesos de selección independientes—, España ha consolidado un modelo marcadamente clientelar que precariza la independencia técnica de la administración y compromete la eficiencia en la gestión de los fondos públicos.
Distinción conceptual entre Personal eventual y de Libre designación
Para abordar con rigor analítico el mapa de la discrecionalidad en España, resulta indispensable trazar una nítida frontera jurídica y operativa entre dos figuras que, aun compartiendo la naturaleza del nombramiento "a dedo", responden a regímenes normativos e institucionales sustancialmente distintos:
Por un lado, el Personal Eventual (cargos de confianza o asesores) comprende al personal no permanente expresamente nombrado para desempeñar funciones directas de confianza o asesoramiento especial. No requiere pertenecer a la plantilla funcionarial ni haber superado ningún proceso selectivo o de concurrencia competitiva. Su nombramiento y cese son completamente libres y están vinculados de forma inmediata a la autoridad que los designa, ocupando puestos consignados como tales en las relaciones de puestos de trabajo.
Por otro lado, los Puestos de Libre Designación se aplican a personal funcionario de carrera. Constituyen una modalidad excepcional de provisión de puestos reservada, teóricamente, a funciones directivas de especial responsabilidad. Aunque los aspirantes deben cumplir los requisitos técnicos del puesto, la elección final entre los candidatos la realiza la autoridad política de forma discrecional. En la práctica, este mecanismo se ha desnaturalizado hasta convertirse en una vía secundaria de nepotismo técnico que penaliza al funcionario realmente independiente.
Cuantificación y distribución por niveles de la Administración
El volumen global de plazas adjudicadas mediante criterios de discrecionalidad política o directiva en España abarca a decenas de miles de personas. La cuantificación detallada por estratos administrativos revela el alcance sistémico de esta práctica en la estructura territorial del Estado:
En la Administración General del Estado (AGE) y el Sector Público Estatal, el número de asesores ministeriales y miembros de gabinetes super habitualmente los 1.000 puestos directos de personal eventual, con un impacto presupuestario de entre 60 y 70 millones de euros anuales. A esta estructura se suma la cúpula funcionarial, donde existen entre 20.000 y 25.000 puestos ocupados por libre designación (subdirectores generales, directores de centro y jefes de unidad), lo que representa una masa salarial de entre 1.200 y 1.500 millones de euros al año sometida a la continuidad política.
En las Comunidades Autónomas y el Sector Público Autonómico, se concentra la mayor densidad cuantitativa del problema. Los 17 gobiernos regionales albergan entre 3.000 y 4.000 asesores de personal eventual en consejerías y gabinetes, con un coste de entre 180 y 220 millones de euros anuales. Asimismo, los puestos de libre designación y cargos directivos en entes públicos autonómicos alcanzan entre 25.000 y 30.000 plazas, superando un volumen presupuestario de 1.500 a 1.800 millones de euros al año.
En las Corporaciones Locales (Ayuntamientos y Diputaciones Provinciales), la barrera entre lo técnico y lo político resulta especialmente difusa. Se calculan entre 6.000 y 7.500 asesores eventuales dedicados a corporaciones y grupos políticos, con un coste anual de entre 250 y 300 millones de euros. Los puestos de libre designación y directivos locales oscilan entre los 10.000 y 15.000 cargos, significando entre 600 y 800 millones de euros en presupuesto público.
En las Empresas e Instituciones Públicas asociadas a estos cuatro niveles (tales como RTVE, Correos, la SEPI o diversas agencias públicas), la alta dirección y los consejos de administración engloban entre 2.000 y 3.500 directivos y consejeros designados con amplia discrecionalidad, suponiendo un volumen retributivo de entre 200 y 300 millones de euros anuales.
Análisis comparativo en el marco internacional
Frente a esta situación española, la comparativa con nuestros socios europeos pone de relieve la singularidad de nuestro modelo instituido de provisión discrecional:
En Francia, aunque comparte un modelo burocrático de corte napoleónico, la dirección administrativa se deposita en cuerpos de elite formados profesionalmente. La arbitrariedad en los nombramientos intermedios está severamente restringida por normas de promoción objetivas y un estricto estatuto funcionarial.
En Alemania, se mantiene una frontera clara entre el político profesional y la escala directiva funcionarial. La figura del "funcionario político" existe únicamente en el escalafón más alto (Secretarios de Estado y equivalentes) y está sujeta a una absoluta transparencia, protegiendo a la subdirección y a la gestión intermedia de los vaivenes ideológicos.
En el Reino Unido constituye el ejemplo clásico de una función pública profesionalizada, y el modelo del Civil Service garantiza una administración permanente e imparcial que sirve a gobiernos de distinto signo sin alterar sus cuadros directivos. El número de asesores especiales (Special Advisers) está férreamente tasado y controlado presupuestariamente por el Parlamento, situándose en cifras comparativamente testimoniales frente a los estándares españoles.
Portugal ofrece otra referencia de interés: su Comisión de Reclutamiento y Selección para la Administración Pública participa en la selección de los altos directivos mediante procedimientos competitivos y comités especializados.
Además, los organismos internacionales, entre ellos la OCDE y la Comisión Europea, han insistido reiteradamente en la necesidad de fortalecer la profesionalización de la dirección pública y reducir los espacios de discrecionalidad en los nombramientos.
Reformas necesarias para una menor arbitrariedad en las institucione
Solucionar o mitigar esta grave anomalía democrática y déficit de transparencia exige abordar reformas legislativas y estructurales de calado:
En primer lugar, se debe aplicar una reducción del uso de la Libre Designación, modificando el Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP) para que el concurso de méritos sea la vía reglamentaria y generalizada de provisión para todos los puestos inferiores a Director general, restringiendo la libre designación exclusivamente a secretarías particulares o puestos de seguridad directísima
En segundo lugar, resulta prioritaria la creación de una Autoridad Independiente de Selección Directiva, fundada como un organismo autónomo y desacoplado del poder ejecutivo, encargado de la evaluación, idoneidad y selección de la alta dirección pública a través de concursos públicos de méritos transparentes y abiertos.
En tercer lugar, es indispensable establecer topes legales estrictos al Personal Eventual, fijando por ley estatal ratios máximas de asesores basadas en criterios demográficos y presupuestarios objetivos para ayuntamientos, diputaciones y comunidades autónomas, eliminando la capacidad discrecional de ampliar plantillas de confianza.
En cuarto lugar, se requiere una transparencia absoluta y publicidad de méritos, publicando de forma obligatoria en los portales de transparencia los currículos, méritos específicos, funciones encomendadas y retribuciones exactas de la totalidad del personal eventual y de libre designación nombrado en cualquier esfera pública.
Finalmente, es necesaria la profesionalización del Sector Público Empresarial, regulando los consejos de administración y las direcciones ejecutivas de las empresas públicas para exigir titulaciones, competencias directivas probadas y trayectoria previa acreditable en el sector correspondiente, eliminando el uso de estos entes como plataformas de recompensa partidista.
Desmantelar la vasta red de asignaciones a dedo en España no es una simple cuestión de ajuste presupuestario o de técnica administrativa; constituye un imperativo ético e institucional para devolver la dignidad a la función pública y garantizar a la ciudadanía una gestión regida por la solvencia, la transparencia y la justicia social.
Conclusiones
A. La magnitud de las cifras globales a nivel nacional
Integrando las cifras de los cuatro niveles de la administración pública española y sus entes adscritos podemos valorar el alcance real de este fenómeno. Sumando el personal eventual (cargos de confianza y asesores) y los puestos de libre designación entre funcionarios, así como la cúpula directiva del sector público empresarial, la suma total en el conjunto del Estado comprende un abanico estimado de entre 65.000 y 85.000 puestos adjudicados de manera discrecional.
Esta vasta red de nombramientos supeditados al criterio político implica una carga económica directa para las arcas públicas que se sitúa entre los 3.800 y los 4.700 millones de euros anuales en masa salarial y costes asociados. Se trata de un volumen de gasto corriente descomunal que no responde a criterios de necesidad directiva contrastada o de eficiencia técnica, sino a la manutención de una hipertrofiada superestructura de lealtades de partido sostenida íntegramente por los contribuyentes.
B. Un atentado contra la democracia, la justicia y la transparencia
Más allá de la sangría económica, la instauración de la "dedocracia" como método ordinario de provisión de puestos supone una quiebra profunda de los pilares sobre los que debe asentarse un Estado social y democrático de derecho:
Atenta, en primer lugar, contra la justicia y el mérito, al enviar el destructivo mensaje de que la capacitación profesional, la excelencia académica y el esfuerzo continuado resultan irrelevantes frente al carnet de afiliación, el servilismo orgánico o la cercanía personal al poder de turno. Esta dinámica posterga sistemáticamente al talento independiente en favor del encaje partidista.
Atenta, en segundo lugar, contra la transparencia y la neutralidad de las instituciones. Cuando los puestos clave de la gestión pública —desde la elaboración de informes normativos hasta la dirección de organismos de control y empresas públicas— dependen del arbitrio del gobernante, la administración deja de actuar como un dique de contención protector del ciudadano para convertirse en un apéndice del ejecutivo. Se difumina así la frontera imprescindible entre el gobierno del Estado y el partido que lo ocupa transitoriamente.
Y atenta, finalmente, contra la propia calidad democrática y el principio de igualdad, pues perpetúa una casta de designados al margen de la libre concurrencia, erosionando la confianza de los ciudadanos en la imparcialidad de sus instituciones. Recuperar la dignidad de la función pública exige sustituir el favoritismo por la competencia y devolver la administración a sus legítimos dueños: el conjunto de la sociedad civil.