La mal llamada condonación de las deudas autonómicas como verdadera novación
En el panorama político y jurídico español contemporáneo, pocas propuestas han generado tanta controversia como la anunciada por el Ministerio de Hacienda, bajo la dirección de María Jesús Montero, relativa a la asunción por parte del Estado de hasta 83.252 millones de euros de deuda autonómica. Este anuncio, que tuvo lugar en un contexto de negociaciones políticas con fuerzas como Esquerra Republicana de Catalunya (en adelante, ERC), ha sido presentado por el Ejecutivo como una medida de "condonación" destinada a aliviar las finanzas de las comunidades autónomas. Sin embargo, un análisis detenido de su estructura y fundamentos legales lleva a una conclusión distinta: no estamos ante una condonación en sentido estricto, sino ante una novación subjetiva por cambio de deudor, una figura jurídica con profundas implicaciones tanto en el ordenamiento civil como en el sistema de financiación autonómica. A lo largo de este ensayo, exploraré esta tesis desde una perspectiva histórica, jurídica y práctica, desgranando sus matices y consecuencias.
Para comprender la magnitud de esta medida, resulta imprescindible situarla en el devenir del modelo autonómico español. Desde la aprobación de la Constitución de 1978, las comunidades autónomas han ido asumiendo competencias crecientes, acompañadas de un sistema de financiación que, si bien regulado por la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (en adelante, LOFCA) y la Ley del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común, ha mostrado recurrentes tensiones. La crisis económica de 2008 marcó un punto de inflexión: el endeudamiento de las regiones se disparó, especialmente en aquellas con mayores desequilibrios fiscales, como Cataluña, la Comunidad Valenciana o Andalucía. En este escenario, el Estado intervino mediante mecanismos como el Fondo de Liquidez Autonómica (en adelante, FLA), asumiendo un rol de garante que, en la práctica, convirtió a la administración central en acreedora de una parte significativa de la deuda autonómica.
El anuncio de María Jesús Montero, realizado a finales de febrero de 2025, surge como una respuesta a esta situación, pero también como un movimiento político estratégicamente sincronizado con el acuerdo alcanzado con ERC, que incluye la condonación del 22% de la deuda catalana con el Estado. La propuesta, que abarca tanto a comunidades con deuda pública frente al Estado como a aquellas con pasivos frente a entidades privadas, ha sido recibida con escepticismo por regiones gobernadas por el Partido Popular, como Andalucía, que la califican de "traje a medida" para Cataluña. Entiendo que esta percepción no carece de fundamento, dado que Andalucía y Cataluña concentrarían más del 43% del monto total asumido (18.791 y 17.104 millones de euros, respectivamente). Sin embargo, la voluntariedad de la medida y la ausencia de condicionalidad explícita sugieren un diseño más amplio, cuyo alcance jurídico merece ser examinado con rigor.
A primera vista, el término "condonación" evoca una extinción gratuita de la deuda, una renuncia del acreedor a su derecho de crédito sin contrapartida. En el derecho español, esta figura encuentra eco en el artículo 1187 del Código Civil, que regula la remisión de la deuda como acto unilateral del acreedor. Sin embargo, lo anterior me sugiere que la propuesta del Ministerio de Hacienda no encaja en este molde. El Estado no está extinguiendo la deuda autonómica en un gesto de magnanimidad; más bien, está trasladándola a su propio balance, asumiendo la posición de deudor frente a los acreedores originales, ya sean estos el propio Estado (en el caso del FLA) o entidades financieras privadas. Esta operación, lejos de eliminar el pasivo, lo reconfigura, manteniendo intactos los indicadores de deuda pública nacional, que rondan el 105% del PIB.
Considero que esta dinámica apunta a una novación, específicamente una novación subjetiva por cambio de deudor, regulada en los artículos 1205 y 1206 del Código Civil. Dicha figura implica la sustitución del deudor original (las comunidades autónomas) por un nuevo deudor (el Estado), con el consentimiento del acreedor y sin alterar el objeto de la obligación. En el caso que nos ocupa, el Estado no solo asume la deuda, sino que libera a las comunidades autónomas de su responsabilidad, siempre que estas acepten voluntariamente la medida. Este matiz es crucial: la propuesta no impone una solución uniforme, sino que deja en manos de cada gobierno regional la decisión de adherirse, lo que añade una capa de complejidad política y jurídica al proceso.
Para profundizar en esta interpretación, es necesario detenerse en los contornos de la novación subjetiva. El artículo 1205 del Código Civil establece que esta operación puede realizarse sin el conocimiento del deudor primitivo, pero exige el consentimiento del acreedor, que debe abarcar tanto la aceptación del nuevo deudor como la liberación del anterior. La jurisprudencia española ha adoptado un criterio flexible respecto a la forma de este consentimiento, admitiendo que puede ser expreso o tácito, siempre que se deduzca de hechos inequívocos. En el supuesto de las deudas autonómicas contraídas con el Estado (como las derivadas del FLA), el acreedor y el nuevo deudor coinciden en la misma entidad: la administración central. Ello me obliga a deducir que el consentimiento está implícito en la propia propuesta, ya que el Estado, como acreedor, diseña y acepta el cambio de deudor en un acto de voluntad soberana.
Distinto es el caso de las deudas con entidades privadas. Aquí, la asunción por parte del Estado requeriría el acuerdo de los acreedores financieros, quienes deberían consentir la sustitución de las comunidades autónomas por la administración central como deudor. La propuesta de Montero contempla esta posibilidad al prever que el Estado asumirá "compromisos para con entidades financieras y el sector privado", manteniendo los pasivos en el ámbito de la deuda pública nacional. Este mecanismo, aunque viable en teoría, plantea interrogantes prácticas: ¿qué incentivos tendrían los acreedores privados para aceptar esta novación? La solvencia del Estado, superior a la de muchas comunidades autónomas, podría ser un factor determinante, pero la falta de condicionalidad en la propuesta sugiere que los detalles operativos aún están por definirse.
La novación subjetiva puede materializarse a través de distintas figuras jurídicas, cada una con matices propios. La expromisión, mencionada en el artículo 1205 del Código Civil, implica un acuerdo directo entre el acreedor y el nuevo deudor, sin intervención del deudor original. En el contexto autonómico, esto equivaldría a un pacto entre el Estado y los acreedores (sean estos el propio Estado o terceros), dejando a las comunidades al margen. La delegación de deuda, regulada en el artículo 1206, requiere una orden del deudor primitivo (las comunidades) al nuevo deudor (el Estado) para que este asuma la obligación, con la ratificación del acreedor. Finalmente, la asunción de deuda parte de un convenio entre el deudor original y el nuevo deudor, cuya eficacia depende del consentimiento del acreedor.
Asumo que la propuesta del Ministerio de Hacienda se aproxima más a la expromisión en el caso de las deudas con el Estado, dado que la administración central, como acreedora, diseña unilateralmente el cambio de deudor. Para las deudas con privados, en cambio, podría adoptar la forma de una asunción de deuda, en la que las comunidades acuerdan con el Estado la transferencia de sus pasivos, sujeta a la aprobación de las entidades financieras. Esta combinación de modalidades refleja la ambición de la medida, pero también su complejidad, pues exige una coordinación impecable entre actores públicos y privados.
La estructura en tres fases propuesta por el Ejecutivo añade una dimensión práctica a este análisis. En la primera fase, se calcula la diferencia de endeudamiento entre los períodos 2009-2013 y 2019-2023, estableciendo una condonación media del 19%. Este enfoque histórico busca justificar la medida como una corrección de desequilibrios pasados, pero ignora las causas estructurales del endeudamiento, como la insuficiencia del sistema de financiación autonómica. En la segunda fase, las comunidades con una condonación inferior al 19,3% reciben una compensación adicional, un gesto que persigue evitar agravios comparativos. Finalmente, la tercera fase introduce ajustes de equidad, igualando la condonación per cápita al nivel de la Comunidad Valenciana (2.284 euros por habitante) y premiando con un 10% adicional a las regiones que incrementaron el IRPF por encima de la media.
Este diseño, aunque bienintencionado, no está exento de críticas. Andalucía, por ejemplo, podría argumentar que su elevado beneficio (18.791 millones) no compensa décadas de infrafinanciación, mientras que Cataluña podría ver en la medida un reconocimiento implícito de sus demandas históricas. La voluntariedad de la adhesión, si bien respeta la autonomía de las regiones, podría generar asimetrías: aquellas que rechacen la propuesta, como las gobernadas por el PP, mantendrían sus deudas intactas, mientras que las adheridas trasladarían sus pasivos al Estado. Ello me sugiere que la equidad proclamada por el Ejecutivo es más aparente que real, un reflejo de las tensiones inherentes al modelo territorial español.
Desde la perspectiva de la LOFCA y la Ley del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común, la propuesta plantea un desafío estructural. Estas normas establecen un marco de corresponsabilidad fiscal, en el que las comunidades son responsables de gestionar sus recursos y deudas dentro de los límites fijados por el Estado. La asunción de 83.252 millones de euros por parte de la administración central rompe con este principio, trasladando al conjunto de los contribuyentes españoles una carga que, en teoría, debería recaer en las regiones endeudadas. Este precedente podría erosionar la disciplina fiscal autonómica, incentivando el endeudamiento futuro bajo la expectativa de nuevas "condonaciones".
Por otro lado, la exclusión de Euskadi y Navarra, vinculadas al régimen foral, subraya las asimetrías del sistema. Ambas comunidades han solicitado compensaciones equivalentes, un reclamo que el Ejecutivo deberá abordar para evitar acusaciones de discriminación. La necesidad de una ley orgánica para implementar la medida, sujeta a la aprobación del Congreso y el Senado (donde el PP ostenta mayoría), añade un obstáculo adicional. La ministra Montero confía en su aprobación antes de finales de 2025, pero el calendario político y las resistencias regionales podrían dilatar el proceso.
Tras este recorrido, queda claro que la propuesta del Ministerio de Hacienda trasciende la noción tradicional de condonación. Lo que se plantea es una novación subjetiva por cambio de deudor, un mecanismo jurídico que reconfigura las obligaciones autonómicas sin extinguirlas, trasladándolas al Estado con el consentimiento tácito o expreso de los acreedores. Esta operación, estructurada en tres fases y enmarcada en un discurso de equidad, busca aliviar las finanzas regionales, pero a costa de tensionar el sistema de financiación autonómica y el principio de corresponsabilidad fiscal. Lejos de ser una solución definitiva, la medida pone de manifiesto las fisuras de un modelo territorial en perpetua negociación, donde las decisiones económicas son inseparables de las dinámicas políticas.