Todo es toro hasta la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea sobre la amnistía
I. Introducción
En el panorama jurídico actual, marcado por tensiones políticas y debates constitucionales, las conclusiones del Abogado General en el asunto C-666/24 representan un hito interpretativo que invita a una reflexión pausada sobre la compatibilidad de la Ley Orgánica de Amnistía con el ordenamiento europeo. Esta ley, aprobada por las Cortes Generales el 10 de junio de 2024 y en vigor al día siguiente, busca, teóricamente, la normalización institucional, política y social en Cataluña mediante la extinción de responsabilidades penales, administrativas o contables vinculadas al referéndum de independencia del 1 de octubre de 2017 y al proceso independentista catalán.
No obstante, su aplicación en casos de presunto terrorismo ha generado dudas que han llegado al Tribunal de Justicia de la Unión Europea a través de una cuestión prejudicial planteada por la Audiencia Nacional. Lo anterior me sugiere que, en un contexto de soberanía compartida entre Estados miembros y la Unión, la amnistía no es solo un instrumento nacional, sino un mecanismo sometido al escrutinio supranacional cuando toca materias armonizadas como la lucha contra el terrorismo.
II. Compatibilidad con la directiva sobre terrorismo
El Abogado General Dean Spielmann, en sus conclusiones presentadas recientemente, examina en primer término si la Ley Orgánica de Amnistía choca con la Directiva relativa a la lucha contra el terrorismo. Observa que la amnistía pertenece a un ámbito no armonizado, donde los Estados miembros ejercen competencia exclusiva. Esta premisa es clave, pues implica que la Unión no impone prohibiciones expresas a mecanismos de extinción de la responsabilidad penal como la amnistía. En lugar de ello, el criterio evaluador radica en su alineación con el Derecho internacional, especialmente el humanitario, y con la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos.
Considero que esta aproximación es acertada, ya que evita una injerencia indebida en competencias nacionales mientras preserva los estándares mínimos de protección. Por ejemplo, analogías con amnistías en contextos de reconciliación postconflicto, como las aplicadas en Irlanda del Norte o en Sudáfrica, ilustran cómo tales medidas pueden "desactivar" temporalmente efectos penales sin anular la eficacia general de normas supranacionales. En el caso que nos ocupa, la ley no priva a la Directiva de su plena vigencia; simplemente extingue la responsabilidad por actos específicos, limitados en tiempo y naturaleza, relacionados con el independentismo catalán. Además, cumple con los estándares del Tribunal Europeo de Derechos Humanos al surgir en un marco de reconciliación genuina, no como una autoamnistía, y al excluir explícitamente violaciones graves de derechos humanos, como las que atentan contra la vida o la integridad física de manera intencional.
Esta exclusión, aunque no abarca todos los delitos de la Directiva, no parece incompatible con sus objetivos, que priorizan la prevención y sanción del terrorismo sin prohibir excepciones motivadas por fines de paz social. Entiendo que, en la práctica, esto permite a los tribunales nacionales discernir entre conductas amnistiables y aquellas que, por su gravedad, deben perseguirse, como si se trazara una línea entre disturbios políticos y ataques deliberados contra la población civil. De este modo, la ley mantiene un equilibrio que respeta tanto la soberanía estatal como los imperativos europeos.
III. Conformidad con principios generales del Derecho de la Unión
En un segundo plano, el Abogado General aborda la adecuación de la Ley Orgánica de Amnistía a principios generales del Derecho de la Unión, tales como la seguridad jurídica, la confianza legítima, la igualdad ante la ley, la no discriminación, la primacía del Derecho de la Unión y la cooperación leal. Respecto a la seguridad jurídica, destaca que la ley remite expresamente a disposiciones del Convenio Europeo de Derechos Humanos que protegen el derecho a la vida y prohíben la tortura o tratos inhumanos. Esta referencia delimita con claridad las conductas amnistiables de las que merecen sanción, evitando ambigüedades que podrían socavar la predictibilidad normativa.
Asumo que esta formulación es suficiente para garantizar que los justiciables conozcan de antemano el alcance de la amnistía, similar a cómo en el Derecho penal internacional se distinguen crímenes de lesa humanidad de delitos ordinarios en procesos transicionales. En cuanto a la confianza legítima, el Abogado General estima que el ámbito abstracto o general de la ley no es determinante para su conformidad europea; el control se ciñe a verificar que no queden impunes graves violaciones de derechos humanos. Aunque la ley cubre un período amplio, sus hechos se vinculan con precisión al proceso independentista, lo que la ancla en una finalidad legítima de normalización institucional.
Los principios de igualdad y no discriminación tampoco se ven menoscabados, pues la amnistía opera de manera impersonal, sin favoritismos basados en estatus o afiliación política. Ello me obliga a deducir que, en analogía con amnistías fiscales o penales en otros Estados miembros, como las italianas para evasores fiscales, la selectividad temporal y material no equivale a discriminación si persigue un objetivo público razonable. Finalmente, la primacía y la cooperación leal quedan preservadas, ya que la ley no obstruye la aplicación uniforme del Derecho de la Unión en materias armonizadas, sino que se limita a un contexto nacional específico.
IV. Implicaciones prácticas en el contexto nacional
Las conclusiones del Abogado General, aunque no vinculantes, adquieren relevancia en el litigio nacional, particularmente en el proceso penal ante la Audiencia Nacional contra doce personas acusadas de terrorismo en el marco del independentismo catalán. En este escenario, la cuestión prejudicial busca esclarecer si actos calificados como terroristas pueden amnistiarse sin vulnerar la Directiva. La posición del Abogado General sugiere que sí, siempre que no involucren violaciones graves, lo que invita a los jueces nacionales a aplicar la ley con un enfoque restrictivo.
Un ejemplo práctico surge en el caso de Carles Puigdemont, quien, aferrándose a estas conclusiones, ha presentado un escrito ante el Tribunal Constitucional solicitando la suspensión inmediata de órdenes de busca, detención e ingreso en prisión. Argumenta que el panorama jurídico ha cambiado decisivamente con la declaración de constitucionalidad de la ley y las afirmaciones del Abogado General, que confirman su compatibilidad con el orden europeo. En particular, resalta que la amnistía no es una autoamnistía prohibida y que su ámbito abarca todas las actuaciones del proceso independentista, exigiendo el archivo inmediato de procedimientos una vez verificados los presupuestos.
Esta demanda ilustra cómo las conclusiones actúan como guía interpretativa, dotadas de autoridad por su rol en la coherencia del sistema jurídico europeo. En la práctica, disipan dudas invocadas por órganos internos, eliminando fundamentos para mantener medidas cautelares. Analogamente, en litigios sobre amnistías en otros contextos europeos, como las griegas postdictadura, tales opiniones han acelerado resoluciones nacionales al alinearlas con estándares supranacionales.
V. Reflexiones finales sobre la provisionalidad jurídica de las conclusiones del Abogado General
Hasta la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, las conclusiones del Abogado General ofrecen una orientación valiosa, pero provisional, recordándonos que en el Derecho nada es definitivo hasta el fallo final. Esta incertidumbre, inherente a los procedimientos prejudiciales, obliga a los operadores jurídicos a actuar con prudencia, aplicando la ley nacional sin prejuzgar la sentencia europea. En el caso de la amnistía, ello implica evaluar caso por caso si los actos encajan en las exclusiones por graves violaciones, manteniendo la persecución donde sea necesario.
Lo anterior me sugiere que, en un sistema multilevel como el europeo, la amnistía no solo resuelve tensiones internas, sino que fortalece la integración al someterse al escrutinio común. Sin embargo, su eficacia depende de una aplicación judicial equilibrada, que evite dilaciones injustificadas. En última instancia, la sentencia aclarará si esta medida contribuye a la reconciliación sin comprometer valores fundamentales.