El cuestionable entramado legal de la partitocracia en España
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Jesús Lizcano Álvarez
Catedrático emérito de la Universidad Autónoma de Madrid. Académico de la Real Academia de Ciencias Económicas y Financieras. Cofundador y Expresidente de Transparencia Internacional España. Director de la revista Encuentros Multidisciplinares
Cuando nuestra Constitución proclama que "España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho", dibuja un ideal de convivencia donde la soberanía popular, la libertad y el pluralismo político son los cimientos del sistema. Sin embargo, casi cinco décadas después, muchos ciudadanos perciben una realidad bien distinta: la de una partitocracia, un régimen donde los partidos políticos han dejado de ser instrumentos al servicio de la sociedad para convertirse en los verdaderos dueños del poder, ocupando y controlando todas las instituciones del Estado.
Esta situación es el resultado de un entramado legal que diseñado bajo una aparente normalidad democrática, ha ido concentrando un poder desmesurado en las cúpulas de los partidos. Y esta lógica partitocrática ocurre no solo en ámbito central o estatal sino asimismo en los ámbitos autonómicos, provinciales y municipales. En este artículo vamos a analizar los elementos fundamentales de ese entramado legal a fin de poder entender mejor cómo funciona el sistema político español, así como las reformas que podrían mitigar los efectos más negativos de la partitocracia.
1. La base constitucional del poder de los partidos
La propia Constitución, en su artículo 6, otorga a los partidos políticos un papel protagonista al definirlos como "instrumento fundamental para la participación política”. Esta redacción, comprensible en el contexto de 1978, ha sido interpretada de manera expansiva e interesada por los propios partidos, que han utilizado su posición para monopolizar el acceso a las instituciones. A ello se suma el artículo 67.2, que prohíbe el mandato imperativo, lo que en teoría protege la libertad de los representantes, pero en la práctica refuerza el control interno de los partidos sobre diputados y senadores mediante disciplina de voto. Además, el texto constitucional, en el artículo 68, introduce elementos que favorecen el control partidista, tales como: a) Listas cerradas y bloqueadas. b) Circunscripciones provinciales rígidas. c) Sobrerrepresentación de territorios menos poblados.
2. Los privilegios de la legislación electoral
a norma que viene a consagrar la partitocracia es la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General (LOREG), que desarrolla el sistema constitucional y profundiza en el poder de los partidos. Su principal mecanismo de control es el sistema de listas cerradas y bloqueadas. El ciudadano acude a las urnas y deposita su voto en una papeleta que no le permite elegir personas, sino que se limita a otorgar un cheque en blanco a la lista confeccionada por la cúpula del partido. Por otra parte, dicha Ley establece umbrales mínimos de voto que dificultan la entrada de nuevas fuerzas políticas, reforzando a los partidos consolidados.
3. Una financiación pública automática
La legislación sobre financiación política -especialmente la Ley Orgánica de Financiación de Partidos- ha consolidado para los partidos una fuerte dependencia de los recursos públicos, a través de distintas vías: a) Subvenciones estatales proporcionales a los resultados electorales. b) Financiación pública para los grupos parlamentarios. c) Acceso preferente a créditos bancarios. Esta normativa genera, además, un efecto de autoperpetuación, ya que los partidos con representación obtienen más recursos, lo que refuerza su posición frente a competidores emergentes. Por otra parte, el Tribunal de Cuentas, encargado de la fiscalización de los partidos, ha denunciado reiteradamente las limitaciones de sus competencias y la falta de medios para ejercer un control efectivo, si bien las sanciones previstas son, en la práctica, testimoniales y rara vez tienen consecuencias políticas reales.
4. El control del poder legislativo y ejecutivo
El sistema parlamentario español refuerza la disciplina hacia los partidos a través de diversos cauces. como: a) Listas electorales totalmente controladas por los partidos. b) Dependencia disciplinada de los parlamentarios para su reelección. c) Sistema de grupos parlamentarios muy jerarquizado. Todo ello es aplicable al parlamento nacional, así como a los parlamentos autonómicos y a los ayuntamientos. Y por otra parte, en el ámbito del Poder ejecutivo, el presidente del Gobierno es elegido por el Parlamento, lo que fortalece la lógica de los bloques partidistas.
5. La influencia en el poder judicial
Uno de los aspectos más cuestionados socialmente es la politización percibida del sistema judicial. Un caso significativo es el Consejo General del Poder Judicial (CGPJ), cuyos miembros son elegidos por el Parlamento desde la reforma de 1985. Este sistema ha sido cuestionado por organismos europeos por favorecer cuotas partidistas.También el nombramiento de magistrados del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional está fuertemente vinculado a mayorías parlamentarias.
Para Lizcano el problema de la partitocracia es que “Los partidos controlan el acceso a las instituciones, desde ellas controlan los recursos públicos, y con esos recursos perpetúan su control.” (Congreso Diputados)
Consecuencias de la partitocracia y posibles reformas legales para mitigarla
La partitocracia tiene, entre otros, varios efectos negativos para la sociedad y la democracia: a) Debilitamiento de la representación ciudadana, ya que los votantes no eligen personas sino estructuras partidarias. b) Reducción de la rendición de cuentas, puesto que los representantes responden más ante sus partidos que ante los electores. c) Bloqueo institucional, ya que la dependencia de acuerdos entre las cúpulas de los partidos puede generar parálisis política. d) Politización institucional, puesto que los órganos supuestamente independientes pueden verse afectados por intereses partidistas.
Frente a este entramado legal de la partitocracia, existen medidas concretas que podrían adoptarse para recuperar el equilibrio democrático:
1. Reforma del sistema electoral: a) Apertura de listas: Permitir que los ciudadanos elijan entre los candidatos de una misma formación, a través de listas abiertas o desbloqueadas, donde el elector pueda expresar preferencias dentro de cada partido. b) Circunscripciones más pequeñas: Acercar el representante al representado, haciendo viable el conocimiento personal de los candidatos. c) Segunda vuelta para los cargos políticos, que obligue a los candidatos a buscar apoyos transversales, evitando bloqueos electorales sucesivos.
2. Democracia interna obligatoria: a) Reformar la Ley de Partidos para exigir primarias obligatorias reguladas, con participación de todos los afiliados y supervisión externa. b) Establecer límites a la reelección de los cargos orgánicos (un máximo de dos mandatos), para evitar la perpetuación de las élites partidarias. c) Regular los derechos de los afiliados con garantías jurisdiccionales efectivas, permitiendo la impugnación de decisiones internas ante tribunales ordinarios.
3. Financiación transparente y control efectivo: a) Reforzar las competencias del Tribunal de Cuentas, dotándolo de medios suficientes y capacidad sancionadora realmente eficaz. b) Limitar las subvenciones automáticas públicas a lo estrictamente necesario, obligando a los partidos a buscar una mayor financiación de sus bases y a rendir cuentas ante ellas.
4. Despolitización de las instituciones: a) Reformar el sistema de elección del CGPJ para que los jueces elijan a la mayoría de sus miembros, siguiendo modelos europeos. El actual sistema de cuotas partidistas (a través del Parlamento) es una anomalía en el contexto comparado. b) Establecer mayorías reforzadas y procedimientos transparentes para la designación de magistrados del Tribunal Constitucional y miembros de órganos reguladores, con audiencias públicas y requisitos rigurosos de idoneidad técnica.
5. Potenciación del Parlamento: Limitando constitucional o legalmente el uso del Decreto-ley, exigiendo una motivación rigurosa de la "extraordinaria y urgente necesidad" y permitiendo su obligada tramitación como proyecto de ley cuando así lo solicite una minoría cualificada.
6. Revocación popular e impulso del control ciudadano: Introducir mecanismos de revocación popular para cargos públicos que incumplan gravemente su programa o su compromiso con los electores, dando a los ciudadanos un instrumento de control durante la legislatura.
Conclusiones
La partitocracia española es una consecuencia lógica de un diseño institucional que fue creado para garantizar la estabilidad tras la transición democrática y que ha ido privilegiando la estabilidad de los partidos sobre la libertad de los ciudadanos. Los partidos controlan el acceso a las instituciones, desde ellas controlan los recursos públicos, y con esos recursos perpetúan su control.
Las soluciones existen, y las modificaciones del entramado legal son técnicamente viables y están contrastadas en otros sistemas políticos. Lo que falta es la voluntad política para impulsarlas, precisamente porque quienes tendrían que aprobarlas son los principales beneficiarios del sistema actual.
En resumen, las posibles reformas del marco legal no implican eliminar el papel de los partidos -esencial en cualquier democracia moderna- sino equilibrar su influencia social con mecanismos que refuercen la autonomía ciudadana, la transparencia institucional y la calidad democrática. Este es uno de los grandes y actuales desafíos políticos de cara a una sociedad más democrática y participativa en nuestro país.