El alcalde que no amaba la inamovilidad de los funcionarios

Diego Fierro Rodríguez
 

I. La propuesta que reabre un debate tan antiguo como la función pública

El alcalde de Ourense, Gonzalo Pérez Jácome, ha puesto sobre la mesa una idea que, formulada con la contundencia que le caracteriza, ha generado una tormenta política y mediática de proporciones considerables. «Ojalá existiera el despido libre en el sistema funcionarial y entonces acaba toda esta historia», declaró durante su intervención en el programa Espejo Público. La frase, precedida de una denuncia genérica sobre el supuesto escaso rendimiento de un porcentaje indeterminado de empleados públicos, ha reabierto un debate que periódicamente asoma en la discusión pública española: el de la conveniencia de flexibilizar el régimen de permanencia de los funcionarios para asimilarlo al del sector privado.

Conviene analizar la cuestión con la serenidad que el derecho administrativo exige, porque lo que está en juego no es la anécdota de un alcalde airado, sino la arquitectura constitucional de la función pública española. La inamovilidad de los funcionarios de carrera no es un capricho sindical ni una concesión graciosa del legislador, sino una garantía institucional consagrada en el artículo 103 de la Constitución Española y desarrollada en el Estatuto Básico del Empleado Público. Su fundamento no es proteger al funcionario, sino proteger al ciudadano frente a la arbitrariedad del poder político de turno.

II. La inamovilidad como garantía de imparcialidad, no como privilegio personal

El artículo 1.3 del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, enuncia los fundamentos de actuación de la función pública española. Entre ellos figura, con toda precisión, la «objetividad, profesionalidad e imparcialidad en el servicio garantizadas con la inamovilidad en la condición de funcionario de carrera». La inamovilidad no es un derecho que se concede al funcionario para su disfrute personal, sino un instrumento al servicio de la imparcialidad. El funcionario que sabe que no puede ser despedido por criterios políticos o por la antipatía del superior de turno está en condiciones de informar, resolver y fiscalizar con arreglo a derecho, sin temor a represalias.

El artículo 14 del mismo texto legal recoge el derecho individual a la inamovilidad en la condición de funcionario de carrera, pero lo sitúa en el contexto de una relación de servicio que tiene como contrapartida deberes exigentes: el sometimiento pleno a la ley y al derecho, la objetividad, la profesionalidad y la imparcialidad. El funcionario no es inamovible para hacer lo que quiera, sino para hacer lo que debe. Y lo que debe es servir con objetividad a los intereses generales, como ordena el artículo 103 de la Constitución. La inamovilidad es, por tanto, una garantía funcional, no un blindaje personal. Y confundir ambas cosas conduce inevitablemente a diagnósticos erróneos y a soluciones contraproducentes.

III. El régimen disciplinario ya permite separar del servicio a quien incumple

El alcalde de Ourense parece ignorar que el ordenamiento jurídico ya contempla mecanismos para sancionar a los funcionarios que no cumplen con sus obligaciones, incluida la separación del servicio. El artículo 63 del Estatuto Básico del Empleado Público establece que la condición de funcionario de carrera se pierde, entre otras causas, por la sanción disciplinaria de separación del servicio que tenga carácter firme. El artículo 95 del mismo texto tipifica como faltas muy graves, sancionables con la separación, conductas como «el abandono del servicio, así como no hacerse cargo voluntariamente de las tareas o funciones que tienen encomendadas» o «la adopción de acuerdos manifiestamente ilegales que causen perjuicio grave a la Administración o a los ciudadanos».

El problema, por tanto, no es que no existan herramientas para despedir al funcionario que incumple. El problema es que esas herramientas requieren un expediente disciplinario, una instrucción contradictoria, una resolución motivada y, en su caso, un control judicial posterior. Es decir, requieren lo mismo que cualquier procedimiento sancionador en un Estado de Derecho: pruebas, garantías y proporcionalidad. Lo que el alcalde de Ourense propone no es aplicar el régimen disciplinario existente, sino sustituirlo por un despido libre que permitiría al superior jerárquico prescindir del funcionario sin necesidad de acreditar causa alguna. La diferencia entre ambos modelos es la que media entre un sistema de garantías y un sistema de arbitrariedad.

IV. El «spoil system» y la lección que la historia ya ha dado

La función pública profesional e inamovible no es un invento español, sino una conquista del Estado de Derecho frente al llamado «spoil system» o sistema de despojos, que imperó en buena parte de las democracias occidentales durante el siglo XIX. Bajo aquel sistema, el partido que ganaba las elecciones despedía a los funcionarios existentes y los sustituía por personas afines, que debían su puesto no al mérito, sino a la lealtad política. El resultado era una administración incompetente, inestable y sometida a los vaivenes electorales, donde cada cambio de gobierno suponía una purga y cada contrato público una oportunidad para pagar favores.

La introducción del sistema de mérito y de la inamovilidad funcionarial fue, precisamente, la respuesta a aquel estado de cosas. Se trataba de crear un cuerpo de servidores públicos seleccionados por su capacidad, formados a lo largo de una carrera profesional y protegidos frente a las presiones del poder político, para que pudieran ejercer sus funciones con imparcialidad. ¿Alguien imagina a un empleado público, consciente de que su continuidad depende de la voluntad de su superior, negándose a orientar en un determinado sentido un informe del que depende una subvención o un contrato millonario? La inamovilidad no protege al funcionario, protege al ciudadano que espera que ese informe se redacte conforme a derecho y no conforme a las instrucciones del jefe.

V. La Administración como fábrica de derechos y el funcionario como garante

La Administración Pública no es una empresa privada, por más que algunos se empeñen en medirla con los mismos parámetros. La empresa privada puede seleccionar a sus clientes, discriminar entre ellos, considerar que determinados servicios no le resultan rentables y dejar de prestarlos. La Administración, como se ha dicho con acierto, es «una fábrica de derechos para los ciudadanos», y el funcionario es quien debe garantizar que esos derechos se aplican sin discriminación alguna, con independencia de quién gobierne en cada momento. El ciudadano que acude a una ventanilla, solicita una prestación o espera una resolución tiene derecho a ser tratado con objetividad, no a que su expediente se resuelva según la afinidad política del funcionario de turno.

Quebrar ese modelo introduciendo el despido libre sería dar un paso atrás en la historia y abrir el camino para que la Administración Pública atienda más a la satisfacción de intereses personales o de grupo que a los generales. La existencia de cuerpos de funcionarios que ejercen funciones de dirección, regulación, control, gestión económica, asesoramiento jurídico e inspección es lo que ha permitido que, salvo casos aislados, la Administración General del Estado haya resistido a la penetración de redes de corrupción que han hecho estragos en otras administraciones donde contratados y asesores de diverso tipo han ejercido funciones públicas que no les correspondían, en conexión con los poderes políticos de turno.

VI. Reflexiones finales sobre una propuesta que confunde el diagnóstico con el remedio

El alcalde de Ourense tiene derecho a quejarse de los funcionarios que no cumplen, como tiene derecho cualquier ciudadano. Pero de esa queja legítima no se sigue la solución que propone. El despido libre no resolvería el problema de los empleados públicos que rinden por debajo de lo exigible; lo agravaría, porque sustituiría un sistema de controles jurídicos por un sistema de controles políticos, y la historia demuestra que los controles políticos son mucho más permeables a la arbitrariedad que los controles jurídicos.

El camino correcto no es debilitar la inamovilidad, sino reforzar los mecanismos de evaluación del desempeño, agilizar los procedimientos disciplinarios y dotar a los superiores jerárquicos de herramientas de gestión que les permitan premiar al funcionario que trabaja y sancionar al que no lo hace, siempre con las debidas garantías. La inamovilidad no es el problema; el problema es la falta de medios, de incentivos y de voluntad política para exigir responsabilidades a quien incumple. Y confundir el problema con la solución es la mejor manera de no resolver ninguno de los dos. El alcalde que no amaba la inamovilidad de los funcionarios quizá debería dedicar su energía a instruir los expedientes disciplinarios que la ley ya le permite, en lugar de reclamar una reforma que, de aprobarse, devolvería a la función pública española a tiempos que la democracia creía haber superado para siempre.