Noelia Liduina Rebón Rodríguez
por Noelia Rebón, Doctora en Derecho y Abogada ejerciente ICAB – Licenciada en Humanidades
La entrada masiva de personas en Ceuta los días 30 y 31 de julio de 2026 ha generado una situación de especial complejidad desde la perspectiva del Derecho de extranjería, la protección de menores y el Derecho de la Unión Europea.
Uno de los aspectos jurídicamente más relevantes es la situación de los menores extranjeros no acompañados localizados en la Ciudad Autónoma. Según los datos comunicados por la Policía Nacional, se habría procedido a la localización y filiación de 2.168 menores, si bien desde la Secretaría de Estado de Juventud e Infancia se han manejado cifras superiores, de entre 2.400 y 2.500 menores, mientras que determinadas organizaciones especializadas estiman que la cifra real podría ser todavía mayor.
La ausencia, por el momento, de una cifra definitiva evidencia uno de los primeros problemas jurídicos y administrativos de la crisis: antes de adoptar cualquier medida de retorno, traslado o protección resulta imprescindible proceder a la correcta identificación de cada menor, determinar su edad cuando exista duda, conocer su situación familiar y valorar sus circunstancias personales.
Paralelamente, el Gobierno ha anunciado la preparación de un dispositivo para trasladar aproximadamente a 500 niñas migrantes no acompañadas desde Ceuta a distintos recursos situados en la Península, sin que hasta la fecha se hayan concretado públicamente todos los destinos ni el calendario definitivo de esos traslados.
Frente a esta alternativa, el Gobierno de Ceuta ha reiterado que la presión asistencial existente resulta insostenible y ha defendido como solución prioritaria el retorno a Marruecos de las personas que accedieron irregularmente a la ciudad. El Partido Popular ha sostenido igualmente la necesidad de promover el retorno de quienes carezcan de título jurídico para permanecer en España, precisando posteriormente que, en relación con los menores, la actuación debería articularse mediante la incoación de los correspondientes expedientes individualizados.
La controversia exige, por tanto, delimitar con precisión qué permite el ordenamiento jurídico vigente y cuáles son los límites que debe respetar cualquier decisión administrativa.
1. La condición de menor como presupuesto jurídico prioritario
El primer elemento que debe tenerse en cuenta es que la situación administrativa irregular del extranjero no desplaza la aplicación del sistema de protección de menores.
El artículo 39 de la Constitución Española impone a los poderes públicos la obligación de asegurar la protección integral de los hijos y de los menores, mientras que el artículo 3 de la Convención sobre los Derechos del Niño establece que en todas las medidas concernientes a los menores su interés superior debe constituir una consideración primordial.
En el ámbito interno, este principio se desarrolla principalmente a través de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, cuyo artículo 2 configura el interés superior del menor como criterio prioritario de interpretación y aplicación.
En consecuencia, la entrada irregular en territorio español no determina, por sí sola, la posibilidad de devolución inmediata de un menor extranjero no acompañado.
Una vez constatada la minoría de edad, o cuando existan indicios razonables de ella, debe activarse el régimen específico previsto en la legislación de extranjería y protección de menores.
2. Régimen jurídico español aplicable
La norma central es el artículo 35 de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social.
A ella se añade el actual Reglamento de Extranjería, aprobado por Real Decreto 1155/2024, que regula específicamente el tratamiento de los menores extranjeros no acompañados.
El procedimiento comprende, entre otras actuaciones: identificación del menor; determinación de la edad cuando ésta no resulte acreditada; puesta a disposición de los servicios de protección; comunicación e intervención del Ministerio Fiscal; investigación de su situación familiar y social; análisis de una eventual repatriación y valoración de la posibilidad de permanencia en España.
El elemento determinante no es, por tanto, la nacionalidad del menor ni la forma de entrada, sino la resolución que proceda atendiendo a sus circunstancias individuales y a su interés superior.
3. La repatriación es jurídicamente posible, pero no automática
La legislación española no establece una prohibición absoluta de retorno de los menores extranjeros no acompañados.
La repatriación puede acordarse cuando, tras la correspondiente investigación, se concluya que el interés superior del menor queda adecuadamente garantizado mediante:
- la reunificación con su familia en el país de origen, o
- su puesta a disposición de servicios de protección que ofrezcan garantías suficientes.
Sin embargo, esta decisión requiere necesariamente la tramitación de un expediente individualizado.
La Administración debe disponer de información suficiente sobre la identidad del menor, su filiación, sus circunstancias familiares, las condiciones de recepción en el país de origen, la existencia de posibles riesgos y cualquier otra circunstancia relevante.
También debe garantizarse, cuando proceda conforme a su edad y madurez, la audiencia del menor y la intervención del Ministerio Fiscal.
Por tanto, desde un punto de vista estrictamente jurídico, resulta incorrecto identificar la noción de retorno con una devolución colectiva.
El retorno puede ser legal. Lo que no resulta jurídicamente admisible es una decisión general de devolución aplicable indiscriminadamente a todos los menores por su nacionalidad o por haber accedido irregularmente desde Marruecos.
4. La jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre Ceuta en 2021
La doctrina jurisprudencial derivada de las devoluciones realizadas en agosto de 2021 constituye un precedente esencial.
El Tribunal Supremo declaró ilegales aquellas actuaciones al entender que se había prescindido del procedimiento administrativo individualizado previsto en la legislación de extranjería.
El Alto Tribunal destacó la necesidad de examinar separadamente la situación de cada menor, garantizar su audiencia cuando tuviera suficiente madurez y permitir la intervención del Ministerio Fiscal.
Asimismo, consideró relevante la prohibición de expulsiones colectivas contenida en el artículo 4 del Protocolo número 4 del Convenio Europeo de Derechos Humanos. Esta jurisprudencia mantiene plena vigencia en la crisis actual.
La excepcionalidad de una situación migratoria puede justificar la adopción de medidas extraordinarias de gestión administrativa, pero no permite prescindir de las garantías legales esenciales.
5. El Derecho de la Unión Europea
La situación de los menores llegados a Ceuta debe analizarse igualmente desde el Derecho de la Unión Europea.
El primer instrumento relevante es la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Su artículo 24 establece que los menores tienen derecho a la protección y a los cuidados necesarios para su bienestar y dispone que, en todos los actos relativos a menores llevados a cabo por autoridades o instituciones privadas, el interés superior del menor constituirá una consideración primordial.
El artículo 19 de la Carta, por su parte, prohíbe las expulsiones colectivas y consagra el principio de no devolución cuando exista riesgo de pena de muerte, tortura o trato inhumano o degradante.
6. Directiva 2008/115/CE: garantías específicas en materia de retorno
Especial importancia tiene la Directiva 2008/115/CE, conocida como Directiva de Retorno. Su artículo 10 contiene previsiones específicas para los menores no acompañados.
Antes de adoptar una decisión de retorno, debe prestárseles asistencia adecuada por parte de organismos competentes distintos de las autoridades encargadas directamente de ejecutar el retorno y debe atenderse debidamente a su interés superior.
Además, antes de proceder materialmente a su expulsión, las autoridades deben asegurarse de que el menor será entregado en el Estado de retorno: a un miembro de su familia; a un tutor designado; o a una estructura de acogida adecuada.
Esta previsión es particularmente relevante en relación con Marruecos. La eventual disposición del Estado marroquí a readmitir a sus nacionales puede constituir un elemento de cooperación bilateral, pero no exime a España de verificar individualmente las condiciones de recepción del menor.
7. El nuevo Pacto Europeo sobre Migración y Asilo
La crisis de julio de 2026 presenta una diferencia sustancial respecto de la registrada en Ceuta en 2021: desde el 12 de junio de 2026 resulta plenamente aplicable el nuevo Pacto Europeo sobre Migración y Asilo.
El Pacto está integrado por diversos instrumentos legislativos destinados a armonizar el control de las fronteras exteriores, los procedimientos de protección internacional, la gestión de las llegadas irregulares, la responsabilidad de los Estados miembros y los mecanismos de solidaridad.
Su estructura responde a una lógica de gestión integrada basada esencialmente en cuatro elementos: 1) control fronterizo, 2) identificación, 3) determinación rápida del procedimiento aplicable y 4) solidaridad entre Estados miembros.
Entre las normas más relevantes se encuentra el Reglamento (UE) 2024/1356, relativo al triaje o screening de nacionales de terceros países en las fronteras exteriores.
Este procedimiento permite realizar controles de identidad; seguridad; salud; vulnerabilidad y registro biométrico.
El objetivo es determinar con rapidez la situación de la persona y derivarla al procedimiento jurídico adecuado.
En el caso de menores no acompañados, el Reglamento mantiene expresamente la primacía del interés superior del menor y exige garantías específicas de representación y asistencia.
8. Protección internacional y minoría de edad son categorías distintas
Debe diferenciarse conceptualmente entre la condición de menor extranjero no acompañado y la condición de solicitante de protección internacional.
No todo menor extranjero no acompañado reúne los requisitos para obtener asilo. Sin embargo, todos ellos se encuentran sujetos al régimen específico de protección de menores.
Cuando, además, existan indicios de persecución, violencia grave, trata de seres humanos, explotación, conflicto armado o riesgo relevante en caso de retorno, deberá examinarse la posible existencia de necesidades de protección internacional.
Esta distinción puede resultar especialmente importante respecto de menores procedentes de terceros Estados afectados por conflictos armados o situaciones de grave inestabilidad.
En estos supuestos, la eventual repatriación deberá valorarse también conforme al principio de non-refoulement o no devolución.
9. Reglamento (UE) 2024/1351: responsabilidad y solidaridad
Otra pieza central del nuevo Pacto es el Reglamento (UE) 2024/1351, sobre gestión del asilo y la migración. La norma sustituye al anterior sistema de Dublín y establece nuevos criterios para determinar qué Estado miembro es responsable del examen de una solicitud de protección internacional.
En materia de menores, mantiene como consideración primordial el interés superior y concede especial relevancia a la existencia de vínculos familiares en otros Estados miembros.
Si un menor no acompañado tiene familiares legalmente presentes en otro Estado de la Unión, esa circunstancia puede resultar jurídicamente relevante para determinar el Estado responsable de su solicitud.
El Reglamento introduce, además, un mecanismo estructurado de solidaridad destinado a evitar que los Estados situados en las fronteras exteriores soporten en exclusiva situaciones de presión migratoria significativa.
Sin embargo, debe evitarse una confusión frecuente: este mecanismo europeo de solidaridad no equivale a un reparto automático de todos los menores presentes en Ceuta entre los demás Estados miembros.
10. El nuevo mecanismo español de redistribución territorial
Paralelamente al Pacto Europeo, España modificó en 2025 su legislación interna. El Real Decreto-ley 2/2025, de 18 de marzo, introdujo en la Ley Orgánica 4/2000 los artículos 35 bis a 35 quinquies, creando un sistema específico para situaciones de contingencia migratoria extraordinaria de menores extranjeros no acompañados.
La reforma permite redistribuir menores entre comunidades autónomas cuando un determinado territorio supera de forma significativa su capacidad ordinaria de acogida. Este mecanismo resulta particularmente relevante en Ceuta.
El Gobierno ha anunciado la preparación del traslado de aproximadamente 500 niñas migrantes no acompañadas a recursos situados en la Península. Se trata de un colectivo considerado especialmente vulnerable, y todavía no se ha concretado públicamente el destino definitivo de todas ellas.
Debe subrayarse que este traslado no constituye jurídicamente una repatriación. El menor continúa bajo el sistema español de protección, aunque pase a encontrarse bajo la tutela o atención material de otra administración territorial.
11. Retorno y redistribución no son alternativas excluyentes
La situación actual no admite una solución jurídicamente uniforme.
Los aproximadamente 2.000 o más menores localizados en Ceuta pueden encontrarse en situaciones muy diferentes.
En términos jurídicos, pueden plantearse distintos escenarios:
- Reagrupación familiar en Marruecos. Cuando se localice a los progenitores o responsables legales y se acredite que el retorno satisface el interés superior del menor.
- Repatriación con entrega a servicios de protección. Siempre que existan garantías suficientes sobre la adecuada recepción y protección en el país de origen.
- Permanencia bajo protección española. Cuando el retorno no resulte posible o no sea compatible con el interés superior.
- Traslado a otra comunidad autónoma. En aplicación del mecanismo extraordinario de redistribución previsto en la legislación española.
- Protección internacional. Cuando concurran los requisitos exigidos por la normativa de asilo o exista riesgo de vulneración del principio de no devolución.
La correcta respuesta jurídica consiste, por tanto, en clasificar cada situación individualmente y aplicar a cada menor el régimen jurídico correspondiente.
12. La controversia política y sus límites jurídicos
El Gobierno de Ceuta considera que la situación actual es materialmente insostenible y defiende el retorno a Marruecos como principal solución.
El Partido Popular ha formulado igualmente una posición favorable al retorno de quienes se encuentren en situación irregular, insistiendo posteriormente en que, en el caso de menores, deben incoarse los correspondientes expedientes individualizados.
El Gobierno central, por su parte, ha advertido de que cualquier retorno colectivo sería contrario al ordenamiento jurídico.
Desde una perspectiva estrictamente técnica, ambas cuestiones deben diferenciarse.
Defender políticamente una política de retorno no es contrario al Derecho.
La legislación española y europea contempla expresamente la posibilidad de repatriación. Lo jurídicamente relevante es cómo se ejecuta esa política.
Una política de retorno será conforme a Derecho si respeta las garantías procedimentales, analiza individualmente la situación del menor, pondera su interés superior y verifica las condiciones de recepción en el país de destino.
Por el contrario, una devolución general e indiscriminada por razón de nacionalidad, procedencia o modalidad de entrada sería difícilmente compatible con el marco normativo vigente y con la jurisprudencia existente.
En conclusión, la crisis migratoria de Ceuta de julio de 2026 plantea un problema de extraordinaria complejidad que no puede resolverse mediante categorías jurídicas simplificadas.
El ordenamiento vigente permite adoptar medidas de control fronterizo, iniciar procedimientos de retorno, promover la reagrupación familiar, redistribuir menores dentro del territorio español y aplicar los instrumentos previstos en el nuevo Pacto Europeo sobre Migración y Asilo.
Pero todas estas actuaciones se encuentran condicionadas por un principio transversal: el interés superior del menor y la necesidad de una valoración individualizada.
El debate no debe situarse, por tanto, entre dos posiciones absolutas —permanencia automática o devolución automática—.
La cuestión jurídica es más precisa. España puede retornar a menores extranjeros no acompañados cuando concurran los requisitos legales y existan garantías adecuadas de recepción. Puede igualmente trasladarlos a otras comunidades autónomas cuando resulte necesario para garantizar una protección efectiva. Y debe ofrecer protección internacional cuando concurran los presupuestos establecidos por la normativa europea y española.
La eficacia en la gestión migratoria y la protección jurídica de los menores no son objetivos incompatibles.
El verdadero desafío consiste en aplicar con rapidez y eficacia los mecanismos de retorno, redistribución y protección previstos por el ordenamiento, sin prescindir de las garantías individuales que el Derecho nacional, europeo e internacional impone.
