Francisco Vega Agredano. Juez Sustituto. Doctor en Derecho. Docente Universitario Mucho se habla en estos días de la terrible situación en la que se encuentra la ciudad autónoma de Ceuta tras lo ocurrido el pasado 30 de julio de 2026. La ciudad ha visto alterada su normalidad tras la entrada masiva de varias decenas de miles de personas en pocas horas. Las fuerzas y cuerpos de seguridad del estado se encontraban en una notable minoría numérica y no pudieron repeler la invasión simultánea a través de una de las fronteras de la ciudad.La respuesta del Estado de Derecho ante la crisis de Ceuta
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| Francisco Vega Agredano. Doctor en Derecho y Juez Sustituto, un estudioso de la realidad judicial (Imagen cedida por el autor) | ||
Han pasado ya desde entonces varias semanas, existiendo una tensión creciente en las calles y la población se encuentra al límite. Los residentes solicitan a los poderes públicos que actúen y estabilicen cuanto antes la situación de la ciudad, para logar una vuelta inmediata a la tan ansiada normalidad. Especialmente grave puede resultar la próxima apertura de colegios e institutos, lo que implicará el retorno a las aulas de miles de alumnos menores de edad que deberán ir y volver desde su casa a los centros educativos.
Ante esta situación, trataré de arrojar luz sobre la existencia de mecanismos legales más o menos ágiles de los que se podría hacer uso para acelerar la vuelta a la normalidad. En un estado de derecho como el nuestro, ninguna decisión de un poder público puede ser adoptada en el vacío, es decir, una decisión del ejecutivo debe ir acompañada de una cobertura legal, mediante instrumentos contemplados en la norma y bajo un paraguas de seguridad jurídica. Es precisamente por ello, que se necesita articular un mecanismo amparado por el ordenamiento jurídico, para que las decisiones que se tomen desde el poder ejecutivo no conlleven nulidades e irregularidades que, a la postre, pueden entorpecer, e incluso atrasar la solución a los problemas generados.
La difícil aplicación del estado de sitio a la situación de Ceuta
La primera disyuntiva con la que nos encontramos es la referente a la posible adopción de algunos de los estados de emergencia que regula nuestra Constitución y que se encuentran desarrollados por la normativa especial. Debemos partir del artículo 116.1 de nuestro texto constitucional, al contemplar que “una ley orgánica regulará los estados de alarma, de excepción y de sitio, y las competencias y limitaciones correspondientes”. Descartando el primero de los estados, el de alarma, que estimo no estaría previsto para supuestos como el que nos ocupa, debemos valorar si la situación actual permitiría declarar algunos de los dos estados restantes, esto es, la excepción o el sitio.
El legislador cumplió con el mandato constitucional mediante la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio. Esta norma regula con detalle cada uno de los tres estados, así como sus efectos y ámbitos. El artículo 32.1 de la norma define el estado de sitio como aquel que concurre cuando se produzca o amenace producirse una insurrección o acto de fuerza contra la soberanía o independencia de España, su integridad territorial o el ordenamiento constitucional, que no pueda resolverse por otros medios.
En mi opinión, veo muy complicado, ante la situación actual de Ceuta, lograr encajar la realidad que allí se vive con alguno de los supuestos previstos para esta modalidad del estado de sitio. Si atendemos al tener literal, el territorio de la ciudad autónoma conserva su soberanía e independencia bajo control español, al igual que su integridad territorial plena, aunque atacada en cierta manera, pero que permanece también inalterada, y la Constitución, así como el resto del ordenamiento jurídico es plenamente aplicable en ese territorio.
Con esta reflexión anterior, no quiero decir en absoluto que la situación que vive la ciudad no sea muy grave, con una alteración permanente de la normalidad y afectación de la convivencia, e incluso afectación de derechos y libertades de los ciudadanos allí residentes. Simplemente, desde el punto de vista estrictamente legal, sería muy difícil que esa situación de estado de sitio, en caso de declararse, fuese posteriormente convalidada por los tribunales, lo que implicaría a posteriori un problema que agravaría, todavía más si cabe, la ya compleja situación de la ciudad autónoma.
El estado de excepción: una respuesta constitucionalmente adecuada para Ceuta
Muy diferente es mi postura respecto de la posible declaración de estado de excepción previsto en el artículo 13.1 de la ley orgánica antes mencionada. En ese caso, si leemos detenidamente los supuestos previstos en la norma para esa situación excepcional, respetando otras posibles interpretaciones, lo vivido en Ceuta estos días podría encajar fácilmente y sin dificultad en varios de los apartados del estado de excepción.
En primer lugar, es manifiesto que ha resultado gravemente dañado el libre ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos que residen en Ceuta. En segundo lugar, aunque no ha resultado alterado hasta este momento el normal funcionamiento de las instituciones democráticas, sí que se ha visto gravemente dañado el funcionamiento de los servicios públicos esenciales para la comunidad, entendidos en sentido amplio. Pero, es más, nos encontramos ante el caso previsto en el último inciso del artículo 13.1, pues diferentes situaciones de las vividas desde el 30 de julio, afectarían a varios aspectos del orden público, tan gravemente alterados, que el ejercicio de las potestades ordinarias resulta claramente insuficiente para restablecerlo y mantenerlo, tal y como exige el precepto.
Por otro lado, cobra especial importancia el hecho de que, en caso de declararse finalmente el estado de excepción, la norma exige definir y personalizar los aspectos más relevantes de los efectos legales que tendría tal declaración. En este sentido, se debe hacer una mención expresa de los derechos cuya suspensión se solicita, que no podrán ser otros que los enumerados en el apartado uno del artículo cincuenta y cinco de la Constitución.
Asimismo, se debe concretar la relación de las medidas a adoptar referidas a los derechos cuya suspensión específicamente se solicita, junto a la determinación del ámbito territorial del estado de excepción, así como la duración de este, que no podrá exceder de treinta días. Por último, se debe concretar la cuantía máxima de las sanciones pecuniarias que la autoridad gubernativa esté autorizada para imponer a quienes contravengan las disposiciones durante el estado de excepción.
Esta exigencia de concreción, lejos de resultar una desventaja, puede aportar grandes beneficios a la eventual declaración del estado de excepción, pues permite adaptar la declaración a las circunstancias concurrentes, es decir, es un situación excepcional que se adapta a las particularidades del caso concreto.
En el caso de Ceuta, resulta muy ventajoso poder perfilar los efectos exactos de la declaración y el ámbito sobre el que se despliegan los instrumentos de control para la situación excepcional. En efecto, nos encontramos ante una ciudad, dotada de servicios públicos, que pretende recuperar la convivencia ordinaria, y la declaración debe orientarse precisamente hacia ese objetivo, sin añadir preocupaciones y obstáculos adicionales a los residentes.
La iniciativa para esta declaración del estado de excepción corresponde al Gobierno, quien debería solicitar del Congreso de los Diputados la autorización para declarar el estado de excepción, detallando precisamente los extremos a los que se ha hecho referencia con anterioridad. Sin embargo, esta medida exige que, tras la solicitud del ejecutivo, el propio Congreso debata la autorización remitida por el Gobierno y la apruebe tal cual, en sus propios términos, o bien introduzca modificaciones en la misma. Veo muy acertada la regulación, pues implica tanto al ejecutivo como al legislativo, lo que aporta a la decisión un plus de legitimidad, aunque no debemos olvidar que es un mecanismo plenamente constitucional, al que no hay que tener miedo, y que se encuentra previsto para situaciones similares a la vivida desde el pasado 30 de julio.
Extranjería, asilo y estado de excepción: límites y posibilidades de actuación
En otro orden de cosas, no me gustaría dejar de relacionar la posible declaración de un estado de excepción con lo previsto en algunos preceptos de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social. En su artículo 5, dedicado al derecho a la libertad de circulación de los extranjeros, se contempla la adopción de medidas limitativas específicas cuando se acuerden expresamente en la declaración del estado de excepción, es decir, pueden introducirse limitaciones, pero deben incluirse expresamente.
Lógicamente, además de esto, la declaración del estado de excepción implicaría la posible adaptación de otras medidas que se consideren idóneas, como podrían ser, la prórroga de detenciones más allá del plazo legal, junto a la limitación de la circulación de personas y vehículos a determinadas horas y en lugares específicos, lo que puede resultar beneficioso para el control de fronteras, siempre y cuando se implanten zonas perimetradas de seguridad con acceso prohibido o restringido. Asimismo, se podría incluso suspender el derecho de reunión o manifestación para evitar alteraciones graves del orden público.
Hay que precisar, dado que se ha tratado el tema muy concienzudamente en los medios informativos, que el derecho de asilo contemplado en el artículo 13.4 CE y regulado por la Ley 12/2009, de 30 de octubre, no figura en esa lista del artículo 55 CE y, por lo tanto, el Estado español estaría obligado a recibir y procesar las solicitudes de protección internacional de acuerdo con los tratados internacionales. La protección en ese caso estaría garantizada por el propio Derecho Internacional y la Convención de Ginebra.
Cuestión diferente es que, bajo el estado de excepción, pueda limitarse el derecho de circulación, como ya hemos visto, e incluso pueda existir obligación de permanecer en instalaciones perimetradas o zonas fronterizas en determinadas circunstancias, implementando órdenes más precisas y contundentes a la autoridad, más medios materiales y personales, así como una mayor agilidad en la resolución de los recursos y el retorno inmediato en caso de denegación.
Los militares, en el caso del estado de excepción, pueden auxiliar a las fuerzas y cuerpos de seguridad del estado, con plena legitimidad de sus órdenes a los ciudadanos y estando revestidos de la condición de agentes de la autoridad. La Ley Orgánica 4/1981 y la Ley Orgánica 5/2005 de la Defensa Nacional regulan con precisión cómo y bajo qué estatus operan las Fuerzas Armadas en estas situaciones. Existiría una dependencia de la autoridad civil durante el estado de excepción, es decir, la autoridad militar no asume el control, pero los militares actúan como un cuerpo de apoyo y auxilio subordinado a la autoridad civil.
Lo que sí permite la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio, en su artículo 24.2, es expulsar de territorio nacional a los extranjeros que contravinieren las normas o medidas que se adopten, o actuaren en connivencia con los perturbadores del orden público. Sin embargo, una vez más, nos encontramos ante la inoperancia de estas herramientas para aquellos que tengan condición de refugiados o solicitantes de asilo.
Por último, volviendo a la mencionada Ley 12/2009, de 30 de octubre, en su artículo 25, contempla la posible tramitación de urgencia de estos procedimientos, siempre por acuerdo del Ministerio del Interior, de oficio o a petición del interesado, previa notificación al interesado, cuando en las solicitudes concurra alguna de las circunstancias que se mencionan en el precepto.
Pero resulta obvio que, para poder examinar las diversas solicitudes individualmente y fundamentarlas adecuadamente, se necesitan mayores medios y una voluntad inequívoca de solucionar la situación con garantías legales y celeridad, para que Ceuta vuelva lo antes posible, siempre dentro de la ley, a la tan ansiada normalidad.