Un ingenuo proyecto de ponencia a favor de la amnistía
I. Introducción
La amnistía, como figura jurídica excepcional, constituye una herramienta que permite al legislador renunciar al ejercicio del ius puniendi del Estado, no con el propósito de absolver indiscriminadamente las conductas delictivas, sino de priorizar un interés general que, en teoría, trasciende las dinámicas políticas coyunturales. Entiendo que esta figura, si bien puede encontrar justificación en ciertos contextos de excepcionalidad, plantea interrogantes fundamentales sobre su compatibilidad con los principios rectores del Estado de Derecho, particularmente el principio de legalidad. La Ley Orgánica 1/2024, de 10 de junio, de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña, aprobada en un contexto de alta polarización política, se presenta como un caso paradigmático que exige un análisis crítico y exhaustivo. Según el proyecto de sentencia del Tribunal Constitucional, esta norma busca mejorar la convivencia y la cohesión social, fines que, aunque laudables en su enunciación, no están exentos de controversia, especialmente cuando se desvinculan de un escrutinio riguroso de las motivaciones políticas subyacentes.
La ponencia elaborada por la vicepresidenta del Tribunal Constitucional, Inmaculada Montalbán, subraya que la amnistía no constituye un juicio alternativo a los procesos judiciales ni una deslegitimación de las resoluciones dictadas en el marco del proceso independentista catalán. Sin embargo, considero que esta afirmación, aunque jurídicamente sólida en su planteamiento, omite una reflexión profunda sobre las implicaciones de renunciar al ius puniendi en un contexto donde los objetivos políticos, aunque no controlables por el Tribunal Constitucional, no pueden ignorarse por completo. Lo anterior me sugiere que la legitimidad de la amnistía depende no solo de su alineación con fines de interés general, sino también de su capacidad para respetar los límites impuestos por el principio de legalidad, según el cual los poderes públicos solo pueden actuar conforme a lo expresamente permitido por el ordenamiento jurídico. La ausencia de un análisis crítico de este principio en el proyecto de sentencia plantea dudas sobre la robustez de la justificación constitucional de la norma.
II. La justificación de la amnistía: ¿Interés general o voluntarismo político?
El proyecto de sentencia del Tribunal Constitucional fundamenta la constitucionalidad de la Ley Orgánica 1/2024 en su capacidad para responder a una situación extraordinaria, justificándose en razones de interés general que, según el preámbulo de la norma, buscan la normalización institucional, política y social en Cataluña. La ponencia destaca que la amnistía no persigue cuestionar la validez de los procesos judiciales afectados, sino que prioriza la convivencia pacífica y democrática mediante la renuncia al ejercicio del poder punitivo del Estado. No obstante, considero que esta justificación, aunque articulada con claridad en el preámbulo de la ley, adolece de una excesiva confianza en las buenas intenciones del legislador, sin abordar de manera suficiente las posibles tensiones con el principio de legalidad.
El principio de legalidad, consagrado en el artículo 9.3 de la Constitución Española, establece que los poderes públicos solo pueden actuar en el marco de lo expresamente permitido por el ordenamiento jurídico, excluyendo cualquier actuación no regulada, aunque no esté explícitamente prohibida. En la Sentencia del Tribunal Supremo (Sala III) 564/2020, de 26 de mayo, se afirma lo siguiente:
"Resulta relevante trascribir el fundamento tercero de la STS de 28 de abril de 2016, recurso ordinario 827/2015, tomado en consideración por el juzgado de lo contencioso cuya sentencia fue revocada por la Sala del TSJ Canarias ahora cuestionada;
Así en el Fundamento TERCERO se dijo:
no cabe confundir el concepto de democracia como sistema de toma de decisiones por mayoría en cualquier ámbito posible cuyo universo puede ser delimitado con arreglo a cualesquiera criterios territoriales, grupales o de cualquier otra índole, con el concepto jurídico constitucional que aparece recogido en el art. 1 de la Constitución Española -obviamente aplicable en plenitud en la provincia de Barcelona- cuando establece que "España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho.
La vinculación entre democracia y Estado de Derecho no es accesoria, sino sustancial, de manera que solo es posible calificar de actos o decisiones democráticos los que se ajustan, en su procedimiento de adopción y en su contenido, a la ley. En este sentido, no cabe aceptar de ningún modo que la colocación de las banderas partidistas -en el sentido que se acaba de exponer- en edificios y lugares públicos constituya un acto de "obligado" cumplimiento que se impone a los Alcaldes por cuanto obedece a la decisión "democrática" de un pleno municipal adoptada con el voto de concejales democráticamente elegidos.
En otras palabras, el hecho de que los acuerdos en los órganos colegiados se tomen democráticamente en modo alguno los hace conformes a Derecho, sino que precisamente están sujetos al mismo y por ello pueden ser invalidados, sin que la formación democrática de los mismos los sane ni pueda prevalecer sobre el ordenamiento jurídico, que vincula a todos los poderes públicos.
Mientras en el CUARTO se recordó:
Es reiterada la doctrina del Tribunal Constitucional que sostiene que "las instituciones públicas, a diferencia de los ciudadanos, no gozan del derecho fundamental a la libertad de expresión que proclama el art. 20CE " (por todas, SSTC 244/2007, de 10 de diciembre; 14/2003, de 28 de enero; 254/1993, de 20 de julio, entre otras)
También es relevante reproducir lo dicho en la STS 26 de junio de 2019, recurso casación 5075/2017 y reiterado en las SSTS 28 de junio de 2019, casación 352/2018 y 1 de julio de 2019, casación 4010/2017.
«CUARTO.- Y es que la propia STC 42/2014 aclara, en su FJ 4 c), en referencia al principio de legalidad que, « en él se manifiesta la preeminencia del Derecho entendido en este contexto como la subordinación a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico» y que « la primacía incondicional de la Constitución requiere que toda decisión del poder quede, sin excepción, sujeta a la Constitución, sin que existan, para el poder público, espacios libres de la Constitución o ámbitos de inmunidad frente a ella». Concluyendo que, de esta forma, se protege el principio democrático pues la garantía de integridad de la Constitución ha de ser vista como preservación del respeto a la voluntad popular [ STC 42/2014 FJ 4 c)]."
Igualmente, se manifiesta lo siguiente:
"Estas últimas afirmaciones, de carácter sustantivo, sí son aplicables al caso que ahora enjuiciamos y resultan de relevancia para nuestra resolución porque no existe en nuestro Derecho ningún espacio franco o libre de la Ley, en el que puedan actuar poderes públicos. Abundando en lo que afirma el FJ 4 c) de la STC 42/2014, la Constitución se fundamenta en el principio de vinculación positiva de todas las Administraciones públicas al principio de legalidad. Así resulta de los artículos 9.1 («los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico») y del artículo 103.1CE «la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho», lo que alude a una conformidad total de la actuación a las normas y a los principios que las inspiran y no una libertad básica de actuación con el único límite externo de las normas mismas.»"
En este sentido, la amnistía, al implicar una renuncia excepcional al ius puniendi, podría interpretarse como una actuación que excede los límites de la competencia legislativa si no se sustenta en una base normativa clara y preexistente. Ello me obliga a deducir que la invocación de un interés general, como la mejora de la convivencia social, no es suficiente por sí sola para legitimar una medida que, en esencia, suspende la aplicación de normas penales previamente establecidas. La ponencia del Tribunal Constitucional, al limitar su análisis a un escrutinio externo de razonabilidad, parece eludir esta cuestión, asumiendo que la mera enunciación de fines altruistas en el preámbulo de la ley basta para justificar su constitucionalidad.
Además, la ponencia subraya que la amnistía no altera la valoración negativa de las conductas delictivas ni modifica el juicio de reproche penal, sino que se limita a priorizar la cohesión social en un contexto excepcional. Sin embargo, esta afirmación resulta problemática cuando se considera que la renuncia al ius puniendi podría percibirse como una forma de deslegitimación implícita de los procesos judiciales, especialmente por parte de aquellos sectores de la sociedad que ven en la amnistía una transacción política más que una medida de interés público. Lo anterior me sugiere que la justificación de la amnistía, aunque clara en su formulación, no aborda adecuadamente las posibles consecuencias de su aplicación en términos de percepción de justicia y equidad, lo cual podría socavar la confianza en las instituciones del Estado de Derecho.
III. La separación entre motivaciones políticas y contenido normativo en una distinción insuficiente
Un pilar fundamental del proyecto de sentencia es la distinción entre las motivaciones políticas que subyacen a la aprobación de la Ley Orgánica 1/2024 y el contenido normativo de la misma. La ponencia sostiene que los juicios de oportunidad política, como las negociaciones que facilitaron la investidura del presidente del Gobierno, no son susceptibles de control por parte del Tribunal Constitucional, cuya tarea se circunscribe a un análisis objetivo de la norma. Entiendo que esta separación es necesaria para preservar la autonomía del legislador y evitar que el Tribunal Constitucional incurra en una fiscalización indebida de las decisiones políticas. Sin embargo, considero que esta distinción resulta insuficiente cuando se analiza la amnistía desde la perspectiva del principio de legalidad, ya que las motivaciones políticas, aunque no controlables directamente, no pueden desvincularse por completo de la legitimidad de la norma.
La ponencia señala que el objetivo político de la amnistía no es relevante para su juicio de constitucionalidad, siempre que la norma persiga un fin legítimo y no vulnere derechos fundamentales ni las garantías del Estado de Derecho. No obstante, esta aproximación parece pasar por alto el hecho de que las motivaciones políticas, especialmente en un contexto de transacciones para obtener apoyos parlamentarios, pueden influir en la percepción de la norma como un acto de voluntarismo político más que como una medida de interés general. La Ley Orgánica 1/2024, al estar vinculada a negociaciones políticas específicas, corre el riesgo de ser interpretada como una herramienta para satisfacer intereses partidistas, lo cual podría menoscabar su legitimidad ante la opinión pública. Ello me obliga a deducir que el Tribunal Constitucional, al limitar su escrutinio a los aspectos formales de la norma, elude un análisis más profundo de las implicaciones de estas motivaciones en el marco del principio de legalidad.
Además, la ponencia destaca que la amnistía no responde a un capricho o voluntarismo, sino a una justificación razonada articulada en el preámbulo de la ley. Sin embargo, esta justificación, basada en la mejora de la convivencia y la cohesión social, resulta discutible cuando se considera que el principio de legalidad exige una base normativa clara para cualquier actuación de los poderes públicos. La ausencia de una regulación previa que contemple explícitamente la posibilidad de una amnistía en contextos de tensión política plantea interrogantes sobre la compatibilidad de la norma con este principio. En este sentido, la ponencia parece confiar excesivamente en la exposición de motivos de la ley, sin cuestionar si dichos motivos son suficientes para justificar una medida que, por su naturaleza excepcional, altera el equilibrio entre los poderes del Estado.
IV. El escrutinio de razonabilidad y la interdicción de la arbitrariedad: límites y desafíos
El Tribunal Constitucional, en su proyecto de sentencia, adopta un enfoque de escrutinio externo de razonabilidad, mediante el cual evalúa si la amnistía responde a una finalidad legítima y si su adopción respeta los límites establecidos por la Constitución Española. Este escrutinio, según la ponencia, no implica un análisis de la conveniencia política de la medida, sino una verificación de su idoneidad para alcanzar los fines propuestos. Entiendo que este enfoque es coherente con la función del Tribunal Constitucional como garante de la supremacía constitucional, ya que permite evaluar la norma sin inmiscuirse en las prerrogativas del legislador. Sin embargo, considero que este escrutinio resulta limitado cuando se aplica a una medida tan excepcional como la amnistía, especialmente si no se aborda de manera explícita su relación con el principio de legalidad.
La interdicción de la arbitrariedad, consagrada en el artículo 9.3 de la Constitución, exige que toda medida legislativa esté debidamente fundamentada y no responda a criterios caprichosos o subjetivos. La ponencia del Tribunal Constitucional sostiene que la Ley Orgánica 1/2024 cumple con este requisito, al articular en su preámbulo una justificación clara que vincula la renuncia al ius puniendi con la promoción de la convivencia democrática. No obstante, esta afirmación resulta cuestionable cuando se considera que el principio de legalidad impone un estándar más exigente, requiriendo que las actuaciones de los poderes públicos estén basadas en una norma preexistente que las habilite expresamente. La amnistía, al carecer de una regulación específica en el ordenamiento jurídico español, podría interpretarse como una actuación que excede los límites de la competencia legislativa, lo cual pone en duda su compatibilidad con este principio.
Además, el escrutinio de razonabilidad aplicado por el Tribunal Constitucional parece centrarse exclusivamente en los fines enunciados en el preámbulo de la ley, sin evaluar si dichos fines son proporcionales a las consecuencias de la renuncia al ius puniendi. Por ejemplo, la amnistía podría generar una percepción de impunidad entre ciertos sectores de la sociedad, lo cual podría socavar la confianza en el sistema judicial y, paradójicamente, exacerbar las tensiones sociales que la norma pretende mitigar. Lo anterior me sugiere que la ponencia, al limitarse a un análisis formal de la norma, no aborda de manera suficiente las posibles consecuencias de su aplicación en el marco del Estado de Derecho.
V. Implicaciones jurídicas y sociales de la amnistía en un equilibrio precario
La aprobación de la Ley Orgánica 1/2024 plantea una serie de implicaciones jurídicas y sociales que requieren un análisis detallado y crítico. Desde el punto de vista jurídico, la amnistía supone una renuncia excepcional al ejercicio del poder punitivo del Estado, lo cual plantea interrogantes sobre su compatibilidad con el principio de legalidad. La ponencia del Tribunal Constitucional subraya que la amnistía no cuestiona la validez de las resoluciones judiciales dictadas en el marco del proceso independentista, sino que prioriza un interés superior de cohesión social. Sin embargo, considero que esta afirmación es problemática, ya que la renuncia al ius puniendi podría interpretarse como una forma de deslegitimación implícita de los procesos judiciales, especialmente en un contexto donde la percepción de justicia es crucial para la estabilidad social.
Desde una perspectiva social, la amnistía busca integrar diversas sensibilidades políticas en un contexto de polarización, promoviendo la normalización institucional, política y social en Cataluña. La ponencia destaca que la norma no altera la valoración negativa de las conductas amnistiadas, sino que las sitúa en un marco donde la reconciliación prevalece sobre la aplicación estricta de la justicia penal. No obstante, esta priorización de la convivencia sobre la justicia plantea desafíos significativos, ya que podría generar una percepción de desigualdad ante la ley, especialmente entre aquellos que consideran que la amnistía beneficia desproporcionadamente a ciertos actores políticos. Entiendo que este riesgo es particularmente relevante en un contexto de alta polarización, donde la confianza en las instituciones del Estado de Derecho es fundamental para la cohesión social.
Además, la amnistía plantea interrogantes sobre su impacto a largo plazo en la percepción de la justicia y la igualdad. La ponencia del Tribunal Constitucional parece confiar en que los beneficios de la norma en términos de convivencia superarán sus posibles efectos negativos, pero esta suposición no está acompañada de un análisis riguroso de las consecuencias sociales de la medida. Por ejemplo, la renuncia al ius puniendi podría interpretarse como una señal de debilidad del Estado frente a conductas que desafían el orden constitucional, lo cual podría alentar futuras acciones similares. Ello me obliga a deducir que la justificación de la amnistía, aunque articulada con claridad en el preámbulo de la ley, no aborda de manera suficiente las posibles tensiones entre los objetivos de convivencia y los principios de justicia y legalidad.
VI. Una omisión preocupante sobre la amnistía y el principio de legalidad
El principio de legalidad, como piedra angular del Estado de Derecho, exige que los poderes públicos actúen únicamente en el marco de lo expresamente permitido por el ordenamiento jurídico. En el caso de la amnistía, esta exigencia plantea un desafío significativo, ya que el orderamiento jurídico español no contempla una regulación específica que habilite al legislador para adoptar medidas de esta naturaleza en contextos de tensión política. La ponencia del Tribunal Constitucional, al centrarse en la razonabilidad de los fines enunciados en el preámbulo de la Ley Orgánica 1/2024, parece pasar por alto esta cuestión, asumiendo que la invocación de un interés general es suficiente para justificar la constitucionalidad de la norma.
Considero que esta omisión es particularmente problemática, ya que el principio de legalidad no solo exige que las actuaciones de los poderes públicos estén fundamentadas, sino también que se basen en una norma preexistente que las habilite expresamente. La amnistía, al implicar una renuncia excepcional al ius puniendi, podría interpretarse como una actuación que excede los límites de la competencia legislativa, especialmente si se considera que su aprobación estuvo vinculada a negociaciones políticas específicas. Esta vinculación, aunque no controlable directamente por el Tribunal Constitucional, plantea interrogantes sobre la legitimidad de la norma, ya que podría percibirse como una transacción política más que como una medida de interés público. En tal sentido, la Sentencia del Tribunal Constitucional 42/2014, de 25 de marzo, reseña lo siguiente:
"El punto séptimo de la Declaración proclama el principio de «legalidad». Este principio es igualmente relevante. En él se manifiesta la preeminencia del Derecho, entendido, en este contexto, como la subordinación a la Constitución, así como al resto del ordenamiento jurídico. La primacía incondicional de la Constitución requiere que toda decisión del poder quede, sin excepción, sujeta a la Constitución, sin que existan, para el poder público, espacios libres de la Constitución o ámbitos de inmunidad frente a ella. De esta manera se protege también el principio democrático, pues la garantía de la integridad de la Constitución ha de ser vista, a su vez, como preservación del respeto debido a la voluntad popular, en su veste de poder constituyente, fuente de toda legitimidad jurídico-política.
Ahora bien, la primacía de la Constitución no debe confundirse con una exigencia de adhesión positiva a la norma fundamental, porque en nuestro ordenamiento constitucional no tiene cabida un modelo de «democracia militante», esto es, «un modelo en el que se imponga, no ya el respeto, sino la adhesión positiva al ordenamiento y, en primer lugar, a la Constitución» (STC 48/2003, FJ 7; doctrina reiterada, entre otras, en las SSTC 5/2004, de 16 de enero, FJ 17; 235/2007, FJ 4; 12/2008, FJ 6, y 31/2009, de 29 de enero, FJ 13). Este Tribunal ha reconocido que tienen cabida en nuestro ordenamiento constitucional cuantas ideas quieran defenderse y que «no existe un núcleo normativo inaccesible a los procedimientos de reforma constitucional» (entre otras, STC 31/2009, FJ 13).
El planteamiento de concepciones que pretendan modificar el fundamento mismo del orden constitucional tiene cabida en nuestro ordenamiento, siempre que no se prepare o defienda a través de una actividad que vulnere los principios democráticos, los derechos fundamentales o el resto de los mandatos constitucionales, y el intento de su consecución efectiva se realice en el marco de los procedimientos de reforma de la Constitución, pues el respeto a esos procedimientos es, siempre y en todo caso, inexcusable (STC 103/2008, FJ 4).
La apertura de un proceso de tales características no está predeterminada en cuanto al resultado. Ahora bien, el deber de lealtad constitucional, que como este Tribunal ha señalado se traduce en un «deber de auxilio recíproco», de «recíproco apoyo y mutua lealtad», «concreción, a su vez el más amplio deber de fidelidad a la Constitución» (STC 247/2007, de 12 diciembre, FJ 4) por parte de los poderes públicos, requiere que si la Asamblea Legislativa de una Comunidad Autónoma, que tiene reconocida por la Constitución iniciativa de reforma constitucional (artículos 87.2 y 166 CE), formulase una propuesta en tal sentido, el Parlamento español deberá entrar a considerarla."
Además, la ponencia no aborda de manera suficiente las posibles consecuencias de la amnistía en términos de percepción de justicia e igualdad ante la ley. La renuncia al ius puniendi, aunque justificada en términos de convivencia, podría generar una percepción de impunidad entre ciertos sectores de la sociedad, lo cual podría socavar la confianza en las instituciones del Estado de Derecho. Entiendo que esta percepción es particularmente relevante en un contexto de polarización política, donde la legitimidad de las instituciones depende en gran medida de su capacidad para garantizar la igualdad y la justicia.
VII. Conclusiones por las que la legitimidad de la amnistía queda en entredicho
El análisis del proyecto de sentencia del Tribunal Constitucional revela que la Ley Orgánica 1/2024, de 10 de junio, de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña, se fundamenta en una justificación clara y razonada que prioriza la convivencia y la cohesión social. Sin embargo, esta justificación, aunque articulada con claridad en el preámbulo de la ley, resulta insuficiente cuando se analiza desde la perspectiva del principio de legalidad. La ponencia, al limitar su escrutinio a un análisis externo de razonabilidad, elude una reflexión profunda sobre las implicaciones de la amnistía en el marco del Estado de Derecho, especialmente en lo que respecta a la percepción de justicia y equidad.
En resumidas cuentas, la constitucionalidad de la amnistía, aunque avalada potencialmente por el Tribunal Constitucional, plantea interrogantes significativos sobre su compatibilidad con el principio de legalidad y sus efectos a largo plazo en la confianza en las instituciones. La renuncia al ius puniendi, aunque justificada en términos de interés general, podría generar una percepción de impunidad que socave los principios de justicia e igualdad. La ponencia, al centrarse exclusivamente en los fines enunciados en el preámbulo de la ley, no aborda de manera suficiente estas tensiones, lo cual pone en entredicho la robustez de su justificación constitucional.