Marcos Peña Molina Abogado y doctor en derecho
Sobre el Real Decreto-ley 21/2026 y la extraordinaria y urgente necesidad de regular el lobby dieciocho meses después de registrar el proyecto
I. Una fecha para la historia
El 27 de agosto de 2026 España amaneció con los grupos de interés regulados. No por una ley de Cortes, sino por un real decreto-ley aprobado en el primer Consejo de Ministros tras las vacaciones, publicado al día siguiente y en vigor al otro. Algo normal en un país donde la indivisión de poderes se encuentra anclada a rango constitucional.
La cronología merece recordarse. El anteproyecto pasó por primera vuelta en noviembre de 2022. Entró en el Congreso como proyecto de ley en enero de 2025. Allí se quedó. En junio de 2026 el ministro competente pidió a los grupos que lo desbloquearan. En agosto, el Gobierno descubrió que la materia era de extraordinaria y urgente necesidad. Uno tiende a pensar que si algo puede esperar dieciocho meses en un cajón del Congreso, puede esperar también a que el Congreso lo vote. El artículo 86 de la Constitución, aparentemente, opina lo contrario.
II. La urgencia, según quien la declara
El apartado III del preámbulo es un pequeño tratado de sinceridad involuntaria. La urgencia «viene motivada por el cumplimiento de los compromisos del Plan de Recuperación»: el hito CID 432 «está directamente vinculado al libramiento de los fondos» y «la tramitación parlamentaria ordinaria del proyecto de ley no permite asegurar su aprobación definitiva y entrada en vigor en el plazo necesario». Traducido: hay que cobrar, y el Parlamento no garantiza que se pueda cobrar a tiempo. Que el calendario de hitos del Mecanismo de Recuperación cierre a finales de agosto de 2026 y el decreto-ley lleve fecha de 25 de agosto no parece una coincidencia.
El Tribunal Constitucional exige una justificación explícita y una conexión de sentido entre la situación de urgencia y la medida (SSTC 68/2007 y 137/2011, que anularon sendos decretos-leyes por carecer de ambas). La pregunta es cuál es aquí la situación. Y la respuesta, leída en el preámbulo, es que el Gobierno no tiene los votos. Si la carencia de mayoría constituye por sí misma el presupuesto habilitante, el decreto-ley deja de ser excepcional y pasa a ser el procedimiento legislativo ordinario de los gobiernos en minoría. Es una tesis con futuro, pero no en la Constitución de 1978.
El preámbulo lo intuye y añade que la urgencia se funda también en «la relevancia material de la regulación». Con ese criterio no existe materia que no sea urgente. Y para rematar, cita en apoyo de su «juicio político o de oportunidad» la STC 61/2018, que es precisamente la sentencia que declaró inconstitucionales varios preceptos de un decreto-ley por ausencia de urgencia. Citar una resolución que anuló un decreto-ley para defender un decreto-ley es un ejercicio de confianza en que nadie irá a comprobarlo.
III. La ley de la huella normativa no tiene huella normativa
La joya del texto es el artículo 13: cada proyecto normativo irá acompañado de un informe de huella normativa que refleje «cada una de las modificaciones que ha experimentado la norma como consecuencia de la influencia ejercida por cada grupo de interés». Es lo que un ciudadano querría saber de cualquier norma. De cualquiera salvo, por lo visto, de esta.
El decreto-ley no es el proyecto de ley. La nota de prensa del Ministerio lo dice con candor: «incorpora enmiendas presentadas por los grupos durante esa tramitación». ¿Qué enmiendas, de qué grupos, sugeridas por quién? No hay dictamen del Consejo de Estado ni audiencia sobre las novedades: el preámbulo da por buenos los trámites de hace cuatro años. La primera norma española sobre huella normativa nace, con toda propiedad, sin dejar rastro. Y por si el argumento pareciera abstracto, la disposición final tercera modifica el régimen de eficacia del Real Decreto 611/2026, de 22 de julio, sobre descarbonización del transporte y biocarburantes. Un reglamento de cinco semanas, retocado en una norma de urgencia sobre lobbies. No afirmo que alguien lo haya pedido; afirmo que no podemos saberlo.
IV. Donde no llega
El artículo 1 circunscribe el ámbito a la Administración General del Estado y su sector público institucional. Fuera quedan las Cortes, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales. No es una opción de política legislativa: es una consecuencia del instrumento, porque el artículo 86 impide al decreto-ley tocar las instituciones básicas del Estado y el régimen autonómico. Quien legisla por decreto solo puede regularse a sí mismo.
El resultado es que el lugar donde de verdad se escriben las enmiendas sigue sin registro, sin huella y sin código de conducta. El grupo de interés que quiera influir en una norma puede reunirse con un director general, inscribirse, declarar su financiación y ver publicada su agenda; o reunirse con un portavoz parlamentario y no hacer nada de eso. No hace falta explicar cuál elegirá. La regulación estatal llega doce años después de la Ley catalana 19/2014, y llega dejando fuera al poder que aprueba las leyes. Los partidos políticos, por cierto, tampoco son grupo de interés (artículo 2.2.c). Dejen de reírse y sigan leyendo, por favor.
V. Prohibido influir sin inscribirse en un registro que no existe
El artículo 7.5 es tajante: sin inscripción previa «no se podrán celebrar reuniones ni entrevistas, ni entablar ningún contacto» que implique influencia. La inscripción se practica mediante el formulario electrónico del portal del Consejo de Transparencia (artículos 7.1 y 7.3). El decreto-ley entró en vigor el 27 de agosto sin disposición transitoria alguna, y a la fecha en que se escriben estas líneas el portal del Consejo informa de que el formulario «próximamente estará disponible».
Hagamos la cuenta. Influir sin inscripción de forma reiterada —dos veces en un año— es infracción muy grave: multa de 5.000 a 40.000 euros y prohibición de inscribirse de dos a cinco años (artículos 14.1.d y 15.1). Para el alto cargo que reciba a un grupo no inscrito, la disposición final primera crea una infracción grave en la Ley 3/2015. Todo ello sin formulario ni modelo. El artículo 7.6 permite al grupo comprometerse por escrito a solicitar la inscripción «dentro de los tres días hábiles siguientes». Solicitarla dónde, es una cuestión que el precepto no aborda. Solo caben dos lecturas: o toda actividad de influencia sobre la Administración del Estado está suspendida, o todo el mundo está incumpliendo una norma con rango de ley. El preámbulo asegura «la plena e inmediata efectividad» del decreto-ley. De momento, lo único inmediato es la infracción.
VI. La asimetría del garrote
El régimen sancionador del título IV se atribuye al Consejo de Transparencia, autoridad independiente, pero se aplica solo a los grupos de interés. A los altos cargos se les sanciona por la Ley 3/2015, que instruye la Oficina de Conflictos de Intereses —un órgano ministerial— y resuelven el Consejo de Ministros o el Ministerio correspondiente. El lobista que se reúne sin inscribirse responde ante una autoridad independiente; el secretario de Estado que lo recibe responde ante su propio Gobierno. Es un modelo de integridad con una cierta querencia por sancionar a los de fuera.
Añádase la cuantía: 40.000 euros de máximo por influir fraudulentamente o inscribirse con documentos falsos. Para quien juega millones en una norma, eso no es una sanción: es un coste de transacción. Y el informe de huella normativa lo redacta «el departamento competente», es decir, el influido escribe la crónica de la influencia, sin infracción alguna si lo omite o lo edulcora. La transparencia, como los impuestos, la pagan los que no pueden evitarla.
VII. Lo que ocurrirá en treinta días
El mismo Congreso que no ha querido tramitar el proyecto durante dieciocho meses deberá ahora pronunciarse, en votación única y sin enmiendas, sobre un texto que ya incorpora las enmiendas que el Gobierno ha considerado oportunas. Es una forma ingeniosa de resolver la falta de consenso: sustituir el procedimiento en que se negocian las enmiendas por otro en que solo cabe decir sí o no. Convalide, derogue o lo tramite como proyecto de ley ex artículo 86.3, sospecho que a efectos del hito europeo cualquiera de las tres opciones sirve. Es la explicación más económica de todo lo anterior.
VIII. A modo de conclusión
No es que el contenido sea malo: buena parte está calcado del Registro de Transparencia de la Unión y de las leyes autonómicas, y cualquier registro es mejor que ninguno. La objeción es de forma. Y en Derecho Público la forma es el fondo cuando de lo que se trata es de calidad democrática.
Una norma cuyo objeto declarado es que los ciudadanos sepan quién influye en las normas ha sido aprobada mediante el único instrumento que garantiza que no lo sepan; en la semana en que vencían los fondos que la motivaban; con una disposición final sobre biocarburantes que nadie ha explicado; aplicable a todos menos al legislador; y prohibiendo desde el primer día una actividad para la que todavía no hay dónde inscribirse.
La transparencia, como la urgencia, se ha declarado por decreto. Ahora falta que alguien la practique.
