Bruselas y Ginebra, capitales de España
I. Contextualización histórica
En el extenso tapiz de la historia europea, donde las naciones han tejido sus destinos a través de conflictos territoriales y aspiraciones soberanas que a menudo han desafiado los marcos jurídicos establecidos, surge en el panorama contemporáneo español un fenómeno peculiar que invita a una reflexión profunda sobre la soberanía estatal y su intersección con el ordenamiento jurídico supranacional. La noción de que ciudades como Bruselas, sede de las instituciones principales de la Unión Europea, y Ginebra, enclave suizo de relevancia diplomática internacional, puedan erigirse en capitales de facto de España, no es meramente una hipérbole retórica, sino una manifestación tangible de las tensiones que surgen cuando los procesos independentistas catalanes intersectan con el Derecho de la Unión Europea y las obligaciones internacionales del Reino de España.
Esta configuración, que evoca reminiscencias de exilios políticos en épocas pasadas donde líderes disidentes buscaban refugio en tierras extranjeras para orquestar sus estrategias, se materializa en el contexto actual mediante encuentros entre representantes del gobierno español y figuras prófugas de la justicia nacional, encuentros que, aunque enmarcados en negociaciones políticas, plantean interrogantes fundamentales sobre la integridad del principio de separación de poderes y la primacía del Derecho de la Unión Europea sobre las legislaciones nacionales que podrían menoscabar los intereses colectivos de los Estados miembros.
Lo anterior me sugiere que, en un análisis jurídico riguroso, debemos examinar cómo tales dinámicas no solo alteran el equilibrio interno de un Estado miembro, sino que también proyectan sombras sobre la cohesión de la Unión Europea en su conjunto, especialmente cuando se invocan mecanismos de amnistía que podrían colisionar con directivas europeas relativas a la protección de los fondos públicos y la lucha contra el terrorismo. La evolución de estos eventos, desde el referéndum declarado ilegal en 2017 hasta la promulgación de la Ley Orgánica de Amnistía en 2024, ilustra un continuum de desafíos legales que exigen una disección meticulosa de las normas aplicables, considerando que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, con sede en Luxemburgo, se posiciona como árbitro supremo en la resolución de dudas prejudiciales planteadas por órganos jurisdiccionales nacionales. En este sentido, la retransmisión en directo de las conclusiones del Abogado General prevista para el 13 de noviembre de 2025 representa un hito en el que se cristalizarán interpretaciones que podrían redefinir los límites de la autonomía legislativa de los Estados miembros frente a imperativos europeos.
II. Procedimientos prejudiciales
El mecanismo de la cuestión prejudicial, consagrado en el artículo 267 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, emerge como un instrumento pivotal para garantizar la uniformidad en la aplicación del Derecho de la Unión Europea, permitiendo que tribunales nacionales como el Tribunal de Cuentas y la Audiencia Nacional del Reino de España sometan a escrutinio del Tribunal de Justicia de la Unión Europea aquellas normativas internas que suscitan dudas razonables sobre su compatibilidad con el acervo comunitario. En los asuntos acumulados que nos ocupan, esta herramienta no solo sirve para esclarecer ambigüedades legales, sino que también actúa como baluarte contra posibles derivas que podrían erosionar los pilares fundamentales de la Unión Europea, tales como la salvaguarda de los intereses financieros y la prevención de actos que atenten contra la integridad territorial de los Estados miembros mediante conductas tipificadas como terroristas. La composición de la Gran Sala del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, integrada por quince jueces incluyendo al Presidente, Vicepresidente y presidentes de salas seleccionados mediante un sistema rotatorio que asegura equidad en la distribución de cargas jurisdiccionales, subraya la solemnidad con la que se aborda estos casos, celebrados en vistas orales el 15 de julio de 2025, donde se expusieron argumentos que abarcan desde la responsabilidad contable por malversación de fondos públicos hasta la exención penal por delitos graves.
Considero que esta estructura procedimental, que obliga al órgano remitente a suspender el procedimiento nacional hasta la resolución de la cuestión prejudicial, impone una disciplina jurídica que trasciende las fronteras estatales, obligando a una armonización que podría invalidar disposiciones nacionales si se constatan infracciones al Derecho de la Unión Europea. En particular, la Ley Orgánica de Amnistía, al declarar la extinción de responsabilidades derivadas de actos vinculados al proceso independentista catalán, introduce una variable que debe ser evaluada a la luz de directivas como la Directiva 2017/1371 relativa a la lucha contra el fraude que afecta a los intereses financieros de la Unión Europea mediante el Derecho penal, lo que implica un escrutinio detallado de si tales amnistías constituyen una forma de impunidad que contraviene obligaciones europeas. Ello me obliga a deducir que las conclusiones del Abogado General, aunque no vinculantes, orientarán la sentencia final, potencialmente declarando incompatibles aquellas cláusulas que eximen de sanciones por actos que involucran fondos europeos o conductas terroristas, reforzando así el principio de efectividad del Derecho de la Unión Europea.
III. Asunto contable
En el marco del Asunto C-523/24, iniciado por la Sociedad Civil Catalana ante el Tribunal de Cuentas del Reino de España, se plantea una cuestión prejudicial que gira en torno a la compatibilidad de la Ley Orgánica de Amnistía con el Derecho de la Unión Europea, específicamente en lo concerniente a la responsabilidad contable por el uso indebido de fondos públicos autonómicos catalanes destinados a promover el referéndum independentista del 1 de octubre de 2017, declarado inconstitucional por el Tribunal Constitucional español, así como a actividades de promoción internacional de la secesión entre 2011 y 2017, con un perjuicio patrimonial estimado en casi 5 millones de euros. Esta ley, vigente desde el 11 de junio de 2024, extingue tales responsabilidades contables salvo en casos que afecten directamente a los intereses financieros de la Unión Europea, lo que invita a un análisis exhaustivo de si esta exclusión es suficiente para alinear la normativa nacional con obligaciones europeas derivadas del Reglamento 966/2012 sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unión Europea, que impone a los Estados miembros el deber de proteger dichos fondos contra irregularidades.
Entiendo que el núcleo de este asunto reside en determinar si la amnistía contable representa una violación del principio de lealtad institucional establecido en el artículo 4.3 del Tratado de la Unión Europea, que obliga a los Estados miembros a abstenerse de medidas que pongan en peligro la realización de los objetivos de la Unión Europea, incluyendo la integridad financiera. Un examen detallado revela que los fondos malversados, aunque de origen autonómico, podrían estar entrelazados con subvenciones europeas a través de programas regionales, lo que activaría la jurisdicción del Tribunal de Justicia de la Unión Europea para declarar inaplicable la amnistía en tales supuestos, invocando la doctrina de la primacía del Derecho de la Unión Europea tal como fue articulada en la sentencia Costa contra ENEL de 1964. Además, las implicaciones jurídicas se extienden a la posible responsabilidad subsidiaria del estado español ante la Unión Europea por no recuperar fondos indebidamente utilizados, lo que podría derivar en procedimientos de infracción bajo el artículo 258 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, obligando a una rectificación legislativa que restablezca la responsabilidad contable.
IV. Asunto penal
Paralelamente, el Asunto C-666/24, promovido por la Asociación Catalana de Víctimas de Organizaciones Terroristas ante la Audiencia Nacional española, interpela al Tribunal de Justicia de la Unión Europea sobre la compatibilidad de la Ley Orgánica de Amnistía con el Derecho de la Unión Europea en el ámbito penal, particularmente cuando esta ley exime de responsabilidad a individuos acusados de delitos de terrorismo cometidos con el fin de segregar una porción del territorio nacional, en un procedimiento que involucra a doce personas imputadas por integración en organización terrorista, fabricación y posesión de explosivos, y tentativa de estragos terroristas. Esta normativa, al extinguir responsabilidades penales ligadas al proceso independentista desde su entrada en vigor el 11 de junio de 2024, debe confrontarse con el Marco Decisión 2002/475/JAI sobre la lucha contra el terrorismo, que define actos terroristas como aquellos destinados a intimidar gravemente a una población o a obligar a un gobierno a abstenerse de actuar, incluyendo intentos de alterar estructuras constitucionales mediante violencia.
Asumo que este escrutinio jurídico debe ponderar si la amnistía contraviene el principio de no discriminación y la obligación de los Estados miembros de garantizar una protección efectiva contra el terrorismo transfronterizo, tal como se desprende de la Directiva 2017/541 sobre la lucha contra el terrorismo, que impone la penalización de conductas como la integración en grupos armados con fines secesionistas violentos. Las ramificaciones de una declaración de incompatibilidad podrían extenderse a la invalidez de la amnistía en procedimientos penales donde se demuestre un nexo con intereses europeos, invocando la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en casos como Pupino, donde se enfatiza la interpretación conforme de las leyes nacionales con marcos europeos. Además, este análisis implica considerar las potenciales violaciones al artículo 7 del Tratado de la Unión Europea, que permite sanciones por riesgos graves a los valores fundamentales como el Estado de Derecho, si se percibe que la amnistía fomenta impunidad para actos que socavan la democracia.
V. Implicaciones supranacionales
La intersección de estos asuntos con la dimensión supranacional de la Unión Europea revela un panorama donde Bruselas, como epicentro administrativo y legislativo, y Ginebra, como escenario de encuentros diplomáticos con prófugos de la justicia española, adquieren un rol cuasi-capitalino en la resolución de crisis internas españolas, destacando cómo la dependencia de apoyos parlamentarios minoritarios —en este caso, siete diputados independentistas— puede condicionar la aprobación de presupuestos generales del estado, afectando a los 49.315.949 ciudadanos españoles. Este "esperpento infame", caracterizado por negociaciones que bordean el chantaje político, plantea desafíos al principio de soberanía nacional tal como se configura en el artículo 4.2 del Tratado de la Unión Europea, que respeta las estructuras esenciales de los Estados miembros, pero no a expensas de la lealtad comunitaria.
Lo anterior me sugiere que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, al resolver estas cuestiones, podría sentar precedentes que disuadan amnistías selectivas en otros Estados miembros, previniendo un efecto dominó de impunidad para corruptos, racistas o terroristas, y reforzando mecanismos como el Reglamento 2020/2092 sobre la condicionalidad del Estado de Derecho en el acceso a fondos europeos. Las implicaciones jurídicas abarcan desde la posible anulación de cláusulas amnistiadoras hasta la imposición de multas coercitivas bajo el artículo 260 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea por incumplimiento de sentencias, asegurando que la justicia prevalezca sobre la impunidad.