El artículo 51 de la Constitución Española no es una mera declaración programática, ya que en si mismo, constituye un auténtico mandato dirigido a todos los poderes públicos para garantizar la defensa de los consumidores y usuarios, protegiendo su seguridad, su salud y sus legítimos intereses económicos mediante procedimientos eficaces.
Silvia Pardo Prado, Abogada, Mediadora, Presidenta de Sección Consumo de ICAB.
Más de cuarenta años después de la aprobación de nuestra Constitución, la realidad social ha cambiado profundamente: la contratación digital, la inteligencia artificial, los productos financieros complejos, el envejecimiento de la población y la creciente vulnerabilidad de determinados colectivos obligan a replantear el papel de uno de los grandes olvidados del Derecho de consumo: el Ministerio Fiscal, y poner la mirada en nuestro país vecino, Portugal.
Paradójicamente, cuando pensamos en la Fiscalía solemos asociarla al proceso penal o a la protección de menores, personas con discapacidad o víctimas de delitos. Sin embargo, su función constitucional va mucho más allá. El artículo 124 de la Constitución le atribuye la misión de promover la acción de la justicia en defensa de la legalidad, de los derechos de los ciudadanos y del interés público y el art. 11.5 Legitima al Ministerio Fiscal para ejercitar cualquier acción en defensa de los intereses de los consumidores y usuarios.
Difícilmente puede negarse que la protección de los consumidores, constituye hoy un auténtico interés público pero, la intervención del Ministerio Fiscal en materia de consumo continúa siendo limitada y, en ocasiones, poco conocida incluso entre los propios operadores jurídicos.
Falta fiscal específica de Consumo
En España no existe una Fiscalía de Consumo independiente como sucede con otras especialidades. La materia se integra, con carácter general, dentro de las Secciones Civiles de las Fiscalías Provinciales, con fiscales delegados o especializados según la organización interna de cada Fiscalía. Ello no impide que su actuación haya adquirido una importancia creciente en los últimos años, especialmente en las acciones colectivas, la protección frente a cláusulas abusivas, la publicidad ilícita o la defensa de intereses difusos, pero no es suficiente.
La Circular 2/2018 de la Fiscalía General del Estado reforzó esta orientación, recordando que la protección de los consumidores forma parte de la función constitucional del Ministerio Fiscal. Sin embargo, en la práctica la mayor parte de su actividad continúa concentrándose en algunos litigios de dimensión colectiva y apenas ningún de ámbito individual. Y aquí, es dónde como consumidores y letrados que somos, nos surge la primera gran pregunta:
¿Debe intervenir el Ministerio Fiscal únicamente cuando miles de consumidores resultan afectados o… también cuando el perjudicado es un único consumidor especialmente vulnerable?
Nuestra sociedad envejece. Cada vez son más frecuentes los litigios relacionados con hipotecas inversas, rentas vitalicias, contratos financieros complejos, productos de inversión dirigidos a personas mayores, contratos tecnológicos difíciles de comprender para ciudadanos con escasa alfabetización digital. A ello, se añaden consumidores con discapacidad, deterioro cognitivo, enfermedades mentales o situaciones de exclusión social. En todos estos supuestos el conflicto puede afectar únicamente a una persona, pero el interés público subyacente trasciende claramente el ámbito estrictamente individual.
El concepto de consumidor vulnerable, incorporado al Texto Refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y al Código de Consumo de Cataluña, obliga a reinterpretar el alcance del artículo 51 de la Constitución y del 11-5 de LEC. No basta con proteger al consumidor medio, es preciso ofrecer una tutela reforzada a quienes presentan especiales dificultades para comprender, negociar o defender sus derechos. Precisamente por ello, cabe preguntarse si el Ministerio Fiscal debería asumir un papel más activo en determinados procedimientos individuales cuando concurra una situación objetiva de vulnerabilidad.
En determinados procedimientos colectivos el traslado al Ministerio Fiscal se produce con normalidad, sin embargo, en otros asuntos con una evidente dimensión de interés público la Fiscalía ni siquiera llega a tener conocimiento de su existencia. ¿La razón? Chi lo sa.
Ello plantea una segunda cuestión práctica de enorme relevancia: ¿Quién debe poner en conocimiento del Ministerio Fiscal la existencia del procedimiento?
En los supuestos en que la ley prevé expresamente su intervención, corresponde al órgano judicial dar el oportuno traslado. Sin embargo, en aquellos casos en los que la intervención no viene impuesta de forma expresa, nos toca a los propios abogados solicitarlo. Es decir, como profesionales comprometidos con la defensa efectiva de nuestros clientes, deberíamos incorporar a nuestros escritos procesales una petición expresa interesando que se dé traslado al Ministerio Fiscal cuando concurran circunstancias de especial vulnerabilidad que justifiquen su eventual intervención.
En ningún caso, se trata de convertir al Fiscal en abogado de una de las partes, se trata de permitirle valorar si existe un interés público que aconseje su participación en defensa de la legalidad y de los derechos constitucionalmente protegidos.
Un buen ejemplo, podrían ser procedimientos relativos a hipotecas inversas, rentas vitalicias, productos financieros dirigidos a personas de avanzada edad, contratos celebrados con consumidores con discapacidad cognitiva o litigios de personas especialmente vulnerables.
En la sesión de Clausura del Curso de derecho de Consumo que finalizó en julio pasado, Neus Pujal, Fiscal Jefe de la Fiscalía Provincial de Barcelona, nos comentó que la experiencia demuestra, además, que la actuación del Ministerio Fiscal no siempre comienza dentro del procedimiento judicial. En Cataluña, la colaboración institucional entre la Fiscalía y la Agencia Catalana del Consum ha permitido reforzar la protección de los consumidores mediante protocolos de actuación y coordinación administrativa.
Igualmente significativa fue la intervención de la Fiscalía en el problema de las infraviviendas de Badalona, donde su actuación contribuyó a impulsar soluciones antes incluso de que muchos de los conflictos desembocaran en procedimientos judiciales. En ocasiones, la sola presencia de la Fiscalía facilita el diálogo entre administraciones, empresas y consumidores, evitando la prolongación innecesaria del conflicto. Es decir, se le podría aplicar una función mediadora o conciliadora ante estas problemáticas.
El ejemplo de Fernando Santos
Un ejemplo ilustrativo lo encontramos en la Fiscalía Provincial de Córdoba y en la trayectoria del fiscal Fernando Santos Urbaneja, cuya actuación ha contribuido a reforzar el papel del Ministerio Fiscal en la protección de los consumidores y de los colectivos especialmente vulnerables.
Entre sus actuaciones más destacadas sobresalen las acciones promovidas frente a prácticas abusivas de compañías suministradoras que permitieron la restitución de cantidades indebidamente cobradas a miles de consumidores. Estos procedimientos reflejan una de las principales funciones de la Fiscalía como auténtica defensora del interés general: impulsar acciones que, individualmente consideradas, difícilmente llegarían a los tribunales, pues ningún consumidor suele iniciar un procedimiento judicial para reclamar 90 euros frente a una compañía de suministros.
Sin embargo, cuando esa misma práctica afecta a decenas o cientos de miles de usuarios, el perjuicio económico colectivo adquiere una dimensión social que justifica plenamente la intervención del Ministerio Fiscal. La experiencia cordobesa demuestra que, más que crear nuevas estructuras, resulta necesario impulsar una verdadera especialización de los fiscales con formaciones en Derecho de Consumo y fortalecer la coordinación con las autoridades administrativas y los órganos judiciales para hacer plenamente efectivo el mandato contenido en el artículo 51 de la Constitución Española y un efectivo art. 11.5 de la LEC.
También resulta especialmente interesante observar el modelo portugués. Portugal cuenta con una mayor tradición de especialización del Ministério Público en la defensa de los consumidores y de los intereses difusos, desarrollando una intervención más activa tanto en acciones colectivas como en determinados conflictos de relevancia social. Sin necesidad de trasladar mecánicamente dicho modelo a nuestro ordenamiento, constituye una referencia útil para reflexionar sobre la evolución que podría experimentar nuestro sistema.
Creo fervientemente que ha llegado el momento de avanzar hacia una mayor especialización de la Fiscalía en materia de consumo y de potenciar su presencia allí donde el consumidor, por sí solo, difícilmente puede defender sus derechos en condiciones de igualdad. El artículo 51 de nuestra Constitución no distingue entre un consumidor y diez mil consumidores, sino que habla de consumidores y usuarios y para protegerlos eficazmente se necesario adaptar las instituciones a los nuevos riesgos sociales.
Porque la pregunta sigue siendo la misma: ¿Quién defiende al consumidor cuando nadie lo hace?
Tal vez la respuesta ya estuviera escrita hace más de cuarenta años en nuestra Constitución. Solo falta decidir hasta dónde estamos dispuestos a hacerla efectiva.