La pretensión vasca de eludir el control judicial de la potestad reglamentaria autonómica

El Estado autonómico español, concebido como un equilibrio entre la unidad nacional y la diversidad territorial, enfrenta constantes desafíos en la delimitación de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas. Este equilibrio, consagrado en la Constitución de 1978, no está exento de conflictos, especialmente cuando las pretensiones autonómicas colisionan con las competencias exclusivas del Estado. Un ejemplo paradigmático de esta tensión se manifestó el 24 de marzo de 2025, cuando se supo que el Tribunal Supremo había anulado el Real Decreto 366/2024, que transfería al País Vasco funciones en materia de homologación de títulos universitarios extranjeros. Esta decisión judicial, fundamentada en la exclusividad estatal sobre la verificación de títulos, provocó una reacción inmediata del Partido Nacionalista Vasco, que propuso una reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional para concentrar en este órgano el control de los traspasos competenciales, excluyendo a los tribunales ordinarios.

La iniciativa del Partido Nacionalista Vasco plantea una cuestión de fondo: la intención de sustraer la potestad reglamentaria autonómica del escrutinio de la jurisdicción contencioso-administrativa, un pilar del Estado de Derecho. Este ensayo analiza, desde una perspectiva jurídica, los fundamentos, contradicciones y consecuencias de esta pretensión, explorando su impacto en el modelo constitucional español. A través de un examen detallado del caso, la reacción política, los fundamentos legales y las implicaciones más amplias, se argumenta que esta propuesta no solo es inconstitucional, sino que amenaza el sistema de garantías jurisdiccionales que sostiene el Estado autonómico. Los siguientes apartados desglosan este conflicto, destacando la importancia de preservar el control judicial ordinario como salvaguarda del orden constitucional.

El pasado día 24 de marzo de 2025, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo emitió dos sentencias que anularon íntegramente el Real Decreto 366/2024, de 9 de abril, mediante el cual se transferían a la Comunidad Autónoma del País Vasco funciones relacionadas con la homologación y declaración de equivalencia de títulos universitarios extranjeros. Las sentencias, con ponencia del presidente de la Sala, Pablo Lucas, estimaron los recursos interpuestos por la Unión Interprofesional de la Comunidad de Madrid y el Consejo General de Colegios de Fisioterapeutas de España. Además, otros cinco recursos, presentados por organizaciones como el Consejo Superior de los Colegios de Arquitectos de España, el Consejo General de Colegios Oficiales de Enfermería de España y el Consejo General de la Abogacía Española, aguardaban resolución tras ser deliberados en la misma fecha.

El núcleo del conflicto reside en la naturaleza de la competencia transferida. El Tribunal Supremo concluyó que la homologación de títulos universitarios extranjeros constituye una función ejecutiva exclusiva del Estado, conforme al artículo 149.1.30 de la Constitución, que reserva al Estado la competencia sobre la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales. Este criterio se fundamenta en la doctrina del Tribunal Constitucional, particularmente en una sentencia relativa a las profesiones de abogado y procurador, que establece que la verificación de los niveles de exigencia formativa para la obtención de títulos profesionales corresponde al Estado, tanto en su dimensión normativa como ejecutiva. El Supremo extendió este razonamiento a la homologación de títulos universitarios extranjeros, argumentando que esta actividad implica evaluar la calidad y equivalencia de la formación recibida, una tarea que incide directamente en la uniformidad de los estándares educativos nacionales.

El Real Decreto 366/2024 fue calificado como una transferencia extraestatutaria, contraria a la Constitución, al exceder las competencias autonómicas previstas en el artículo 16 del Estatuto de Autonomía del País Vasco. Este artículo reconoce a la Comunidad Autónoma la competencia sobre la enseñanza en toda su extensión, pero incluye una cláusula de salvaguarda que preserva las facultades estatales establecidas en el artículo 149.1.30 de la Constitución. El Supremo subrayó que la homologación de títulos universitarios no puede equipararse a la convalidación de títulos no universitarios, una competencia transferida a otras comunidades autónomas como Cataluña, Andalucía o Galicia. Mientras la convalidación de estudios no universitarios tiene un impacto limitado, la homologación de títulos universitarios afecta a profesiones reguladas y a la cohesión del sistema educativo nacional. La suspensión cautelar del Real Decreto, decretada el 24 de julio de 2024, y su posterior anulación reflejan la determinación del Tribunal Supremo de proteger las competencias estatales frente a traspasos indebidos.

La anulación del Real Decreto 366/2024 desencadenó una respuesta inmediata del Partido Nacionalista Vasco, que en abril de 2025 registró en el Congreso de los Diputados una proposición de reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. El objetivo de esta iniciativa es establecer que el Tribunal Constitucional sea el único órgano competente para resolver conflictos sobre traspasos de competencias, excluyendo a los tribunales ordinarios. La portavoz del Grupo Vasco, Maribel Vaquero, justificó la propuesta argumentando que los tribunales ordinarios, al bloquear transferencias acordadas entre el Gobierno central y el Gobierno vasco, obstaculizan decisiones que benefician a la ciudadanía. Según Vaquero, la anulación de la competencia de homologación de títulos universitarios dejó en un “limbo” a unas 200 personas destinadas a cubrir necesidades del Servicio Vasco de Salud, evidenciando los perjuicios de la intervención judicial ordinaria.

Hay que reseñar que la argumentación del Partido Nacionalista Vasco se basa en la necesidad de un “árbitro neutral” que garantice la validez de los traspasos competenciales. Vaquero criticó que los tribunales ordinarios, al pronunciarse sobre cuestiones competenciales, adopten interpretaciones que desvirtúan los acuerdos bilaterales alcanzados en comisiones mixtas de transferencias. La reforma propuesta busca, en esencia, sustraer del ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa el control de estos acuerdos, atribuyendo dicha función exclusivamente al Tribunal Constitucional. La iniciativa, según el Partido Nacionalista Vasco, complementaría el bloque de constitucionalidad, al garantizar que los traspasos respeten la distribución de competencias establecida en la Constitución y los estatutos de autonomía.

Sin embargo, esta propuesta plantea serias dudas jurídicas y políticas. En primer lugar, ignora el papel esencial de los tribunales ordinarios en el control de la legalidad de las normas reglamentarias, una función consagrada en el artículo 106.1 de la Constitución. En segundo lugar, la selectividad del Partido Nacionalista Vasco, que critica a los tribunales ordinarios pero acepta la intervención del Tribunal Constitucional, sugiere una preferencia estratégica por un foro jurisdiccional percibido como más favorable a sus intereses. Esta contradicción pone en evidencia una desconfianza selectiva hacia el sistema judicial, que no se fundamenta en razones jurídicas sólidas, sino en consideraciones políticas. La propuesta, lejos de promover un arbitraje neutral, amenaza con alterar el equilibrio entre las jurisdicciones ordinaria y constitucional, un pilar del Estado de Derecho.

La proposición del Partido Nacionalista Vasco es inconstitucional por contravenir el artículo 106.1 de la Constitución, que establece la competencia de los tribunales ordinarios para controlar la legalidad de las normas reglamentarias y las actuaciones administrativas. La Sentencia del Tribunal Constitucional 118/2016, de 23 de junio, aclara que el control de las disposiciones reglamentarias corresponde, como regla general, a los tribunales ordinarios, mientras que el Tribunal Constitucional se encarga de fiscalizar las normas con rango de ley. Esta distribución de funciones no es arbitraria, sino que responde al principio de unidad de la Constitución, que exige una interpretación sistemática de sus preceptos para evitar contradicciones. La reforma propuesta, al pretender atribuir al Tribunal Constitucional una competencia que corresponde a los tribunales ordinarios, desvirtúa este equilibrio y altera el modelo constitucional de control jurisdiccional.

El Tribunal Constitucional ha reiterado que no tiene atribuida la función de controlar normas reglamentarias, salvo en supuestos específicos, como los conflictos de competencia o los recursos de amparo. La Sentencia 125/2013, de 23 de mayo, subraya que la jurisdicción ordinaria y la constitucional forman un sistema coherente, en el que cada órgano cumple un rol complementario. La propuesta del Partido Nacionalista Vasco, al concentrar en el Tribunal Constitucional el control de los traspasos competenciales, ignora esta complementariedad y desborda los límites establecidos en el artículo 123.1 de la Constitución, que define al Tribunal Constitucional como el intérprete supremo de la constitucionalidad, no como un juez de la legalidad ordinaria. Además, la reforma carece de justificación jurídica sólida, ya que las sentencias del Tribunal Supremo sobre el Real Decreto 366/2024 se basan en una interpretación rigurosa del artículo 149.1.30 de la Constitución, respaldada por la doctrina constitucional.

La inconstitucionalidad de la propuesta se agrava por su impacto en el principio de unidad de la Constitución. La Sentencia del Tribunal Constitucional 113/2004, de 12 de julio, enfatiza que los preceptos constitucionales deben interpretarse como un todo sistemático, exento de contradicciones lógicas. La reforma del Partido Nacionalista Vasco, al priorizar el artículo 161.1.c (que atribuye al Tribunal Constitucional la resolución de conflictos de competencia) sobre el artículo 106.1, introduce una contradicción que debilita el modelo de control jurisdiccional. Este modelo, lejos de ser rígido, permite una interacción dinámica entre las jurisdicciones ordinaria y constitucional, como se evidencia en casos de control de decretos legislativos o normas forales fiscales. La propuesta, al eliminar esta interacción, no solo es inconstitucional, sino que también erosiona la capacidad del Estado de Derecho para resolver conflictos competenciales de manera equilibrada.

La iniciativa del Partido Nacionalista Vasco trasciende el ámbito jurídico y plantea implicaciones políticas y sociales significativas. Al cuestionar la legitimidad de los tribunales ordinarios para controlar los traspasos competenciales, la propuesta alimenta una narrativa de confrontación entre la autonomía vasca y el Estado. Esta narrativa, aunque políticamente atractiva para ciertos sectores, simplifica la complejidad del Estado autonómico, en el que la cooperación y el control jurisdiccional son esenciales para preservar el equilibrio territorial. La homologación de títulos universitarios, por ejemplo, no es una cuestión meramente administrativa, sino que incide en la cohesión del sistema educativo y en la igualdad de los ciudadanos en el acceso a profesiones reguladas.

Ciertamente, la anulación del Real Decreto 366/2024 responde a la necesidad de proteger las competencias exclusivas del Estado en un ámbito de trascendencia nacional. La verificación de títulos universitarios extranjeros requiere criterios uniformes que garanticen la calidad de la formación y la equivalencia con los estándares españoles. Permitir que esta función sea ejercida por una comunidad autónoma, incluso con un estatuto de autonomía amplio, podría generar disparidades que afecten a la confianza en el sistema educativo y profesional. El Tribunal Supremo, al anular el traspaso, actuó como garante de esta uniformidad, un principio que el Partido Nacionalista Vasco parece subestimar al priorizar la autonomía sobre la cohesión. Esta tensión refleja un desafío más amplio: cómo conciliar las aspiraciones autonómicas con la necesidad de estándares comunes en un Estado de Derecho.

La propuesta de reforma también revela una paradoja en la postura del Partido Nacionalista Vasco. Mientras critica a los tribunales ordinarios por su supuesta injerencia en las decisiones políticas, no objeta la intervención del Tribunal Constitucional, a pesar de que este órgano también puede anular traspasos competenciales por razones constitucionales. Esta selectividad sugiere que la objeción no radica en el control jurisdiccional en sí, sino en el foro en el que se ejerce. El Tribunal Constitucional, al ser un órgano especializado en cuestiones constitucionales, podría percibirse como más predecible o menos propenso a interpretaciones restrictivas, pero esta percepción no justifica alterar el sistema de competencias jurisdiccionales. La propuesta, en este sentido, no solo es jurídicamente insostenible, sino que también refuerza una percepción de desconfianza hacia las instituciones del Estado de Derecho.

El control judicial ordinario, lejos de ser un obstáculo para la autonomía, es un pilar esencial del Estado de Derecho. Los tribunales ordinarios, conforme al artículo 106.1 de la Constitución, garantizan que las normas reglamentarias y las actuaciones administrativas respeten el principio de legalidad. En el caso del Real Decreto 366/2024, el Tribunal Supremo no actuó como un bloqueador arbitrario, sino como un garante de la distribución competencial establecida en la Constitución. Su intervención, respaldada por la doctrina del Tribunal Constitucional, aseguró que el traspaso al País Vasco no vulnerara las competencias exclusivas del Estado. Este rol de los tribunales ordinarios es especialmente relevante en un Estado autonómico, donde los conflictos competenciales son frecuentes y requieren un arbitraje imparcial.

La pretensión del Partido Nacionalista Vasco de eludir este control refleja una visión limitada del Estado de Derecho, que prioriza la negociación política sobre las garantías jurisdiccionales. Sin embargo, el Estado autonómico no puede funcionar únicamente a través de acuerdos bilaterales, ya que estos deben someterse al escrutinio judicial para asegurar su conformidad con la Constitución y los estatutos de autonomía. La propuesta de reforma, al intentar concentrar el control en el Tribunal Constitucional, no solo desvirtúa el papel de los tribunales ordinarios, sino que también sobrecarga al Tribunal Constitucional con funciones que exceden su mandato constitucional. Este desequilibrio amenaza la capacidad del Estado de Derecho para resolver conflictos de manera efectiva y equitativa.

Debe tenerse presente que la pretensión del Partido Nacionalista Vasco de eludir el control judicial ordinario sobre la potestad reglamentaria autonómica, mediante una reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, constituye un desafío al Estado de Derecho. La anulación del Real Decreto 366/2024 por el Tribunal Supremo no es un acto de obstrucción, sino una defensa legítima de las competencias exclusivas del Estado, respaldada por una interpretación sistemática de la Constitución y del Estatuto de Autonomía del País Vasco. La propuesta de reforma, al intentar concentrar en el Tribunal Constitucional el control de los traspasos competenciales, vulnera el artículo 106.1 de la Constitución y debilita el principio de unidad constitucional, que exige un equilibrio entre las jurisdicciones ordinaria y constitucional.

El Estado autonómico, con todas sus complejidades, se sostiene sobre un sistema de controles y contrapesos que garantizan la coexistencia de la unidad y la diversidad. Los tribunales ordinarios, lejos de ser un impedimento, son un pilar esencial de este sistema, al asegurar que los traspasos competenciales respeten el marco legal y constitucional. La iniciativa del Partido Nacionalista Vasco, aunque motivada por la defensa de la autonomía vasca, propone una solución que, lejos de resolver las tensiones, podría agravarlas al erosionar las garantías jurisdiccionales. En un Estado de Derecho, la autonomía debe ejercerse dentro de los límites de la legalidad, y el control judicial, en todas sus formas, sigue siendo la mejor salvaguarda de este principio.