Noelia Liduina Rebón Rodríguez
Noelia Liduina Rebón Rodríguez, Abogada especialista en derechos de la infancia
De la protección formal a la garantía real de derechos
La crisis del sistema de protección de menores en España —y de forma especialmente visible en Cataluña— no puede analizarse únicamente como un problema de gestión administrativa ni reducirse, sin más, a una supuesta falta de recursos. El debate debe situarse en un plano mucho más exigente: el de las garantías jurídicas, la responsabilidad pública, la fiscalización del gasto y el control efectivo sobre un sistema que interviene de manera extremadamente intensa en la vida de niños, niñas, adolescentes y familias.
Cuando una Administración declara el desamparo de un menor y asume su tutela, no realiza una mera actuación organizativa. Adopta una de las decisiones más graves que puede acordar el poder público en el ámbito familiar: separar a un niño de su entorno, limitar o suspender de facto el ejercicio ordinario de la patria potestad y sustituir la protección familiar por una tutela institucional.
Por ello, una decisión de tal intensidad exige motivación reforzada, prueba suficiente, proporcionalidad, audiencia efectiva de la familia y del menor, asistencia jurídica real y control judicial eficaz. Así lo exigen no solo el artículo 172 del Código Civil y la Ley Orgánica 1/1996, de Protección Jurídica del Menor, sino también la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, que ha recordado reiteradamente que la separación familiar solo puede justificarse cuando resulte estrictamente necesaria, proporcionada y orientada verdaderamente al interés superior del menor.
Sin embargo, en la práctica, el desamparo continúa funcionando demasiadas veces como una categoría administrativa cerrada sobre sí misma. En el modelo actual, la declaración de desamparo sigue siendo esencialmente una decisión administrativa con efectos inmediatos sobre la vida familiar. La propia Administración investiga, valora, decide y ejecuta; solo después la familia puede reaccionar mediante oposición judicial. Esta secuencia genera una evidente asimetría de poder.
Resulta legítimo preguntarse si una decisión de semejante gravedad —capaz de alterar radicalmente la vida de un menor y su familia— debería continuar dependiendo prioritariamente de una autoridad administrativa o si, por el contrario, debería requerir una decisión judicial previa, salvo en situaciones de urgencia debidamente acreditadas.
La retirada de un menor de un supuesto entorno de riesgo no puede basarse en sospechas, fórmulas genéricas o informes insuficientemente contrastados. Cuando la Administración separa a un niño de su familia, debe acreditar con hechos que la medida es necesaria, proporcionada y que no existían alternativas menos invasivas.
La protección de la infancia no se debilita con más garantías; se fortalece. Precisamente porque el interés superior del menor no puede convertirse en una fórmula vacía capaz de justificar cualquier intervención. El interés superior debe acreditarse, motivarse y revisarse. No basta con invocarlo.
La retirada no puede ser la primera respuesta ante la vulnerabilidad
Uno de los problemas más graves del sistema es la frecuente confusión entre vulnerabilidad familiar y desamparo.
Existen familias que no maltratan, no abandonan y no ponen deliberadamente en peligro a sus hijos, sino que atraviesan situaciones de pobreza, precariedad habitacional, enfermedad mental, discapacidad, violencia de género, desempleo, soledad o agotamiento extremo. En esos supuestos, la primera respuesta pública no debería ser la separación del menor, sino el apoyo intensivo a la familia.
La normativa de protección de menores parte de un principio esencial: la separación familiar debe ser excepcional, subsidiaria y proporcionada. Antes de declarar el desamparo, la Administración debe acreditar que ha ofrecido medidas reales de apoyo y que estas han resultado insuficientes o inviables.
Si el problema es económico, la respuesta debe ser económica. Si el problema es habitacional, la respuesta debe ser habitacional. Si el problema es la ausencia de red de apoyo, la respuesta debe ser acompañamiento y soporte comunitario.
La situación de pobreza de los progenitores, tutores o guardadores no puede utilizarse, por sí sola, para justificar una declaración de desamparo. Separar a un niño porque su familia es pobre, sin haber agotado previamente medidas reales y suficientes de apoyo, supone castigar la vulnerabilidad social en lugar de proteger a la infancia.
En determinados supuestos, esta lógica puede convertirse en una forma de violencia institucional: cuando el sistema responde a la exclusión social con separación familiar en lugar de garantizar condiciones mínimas de dignidad y apoyo.
La Administración no puede presentarse como protectora del menor si antes no ha protegido mínimamente las condiciones que hacen posible la vida familiar. Porque el interés superior del menor no siempre consiste en salir de su familia. Muchas veces consiste precisamente en poder permanecer en ella con seguridad, estabilidad y apoyo público.
La Administración como garante reforzado
La tutela pública sitúa a la Administración en una verdadera posición de garante. No basta con custodiar físicamente a un menor o asignarle una plaza residencial. La obligación es mucho más exigente: prevenir riesgos, detectar señales de alarma, garantizar su integridad física y emocional, escuchar al menor, supervisar los recursos, reparar el daño cuando se produce y construir un verdadero proyecto de vida.
La Ley Orgánica 8/2021, de protección integral a la infancia y la adolescencia frente a la violencia, parte de una premisa clara: proteger implica prevenir, detectar precozmente, coordinar e intervenir antes de que el daño se consolide.
Por ello, cuando un menor tutelado sufre abusos, explotación, abandono institucional o falta de seguimiento, no basta con preguntarse quién cometió el delito. También debe preguntarse quién tenía el deber de evitarlo, quién no vio las señales, quién no inspeccionó, quién no escuchó y quién permitió que el riesgo se perpetuara.
En materia de infancia protegida, la omisión también puede convertirse en una forma de desprotección. La falta de inspección, de escucha, de coordinación, de acompañamiento o de reparación no son simples defectos administrativos: son fallos que pueden agravar la vulnerabilidad del menor y permitir que el daño se consolide. También desprotege la ausencia de una fiscalización rigurosa sobre el destino de los fondos públicos destinados a la infancia, porque sin control efectivo no hay verdadera garantía de derechos.
Madrid: la operación Sana y los límites de una tutela meramente formal
La denominada operación Sana —una investigación policial y judicial sobre una presunta red de explotación sexual de menores tuteladas por la Comunidad de Madrid— puso cifras a una realidad especialmente grave: entre enero de 2022 y julio de 2023 se registraron decenas de denuncias por presuntos abusos sexuales sufridos por menores bajo tutela pública.
Muchas de estas agresiones no se produjeron necesariamente dentro de los centros residenciales, sino durante salidas autorizadas, ausencias no autorizadas o contactos con redes externas. Pero esa circunstancia no atenúa la responsabilidad institucional. Al contrario: evidencia que el deber de protección no se limita al espacio físico del centro, sino que se extiende a todas aquellas situaciones en las que el menor, por su condición de tutelado, se encuentra en una posición de especial vulnerabilidad.
Una menor tutelada no deja de estar bajo responsabilidad pública cuando abandona temporalmente el centro, cuando se fuga o cuando entra en contacto con entornos de riesgo. Precisamente esas situaciones deberían activar mecanismos reforzados de seguimiento y protección.
Las fugas reiteradas, las ausencias no autorizadas y los contactos con adultos ajenos al entorno protector no pueden tratarse como meras incidencias disciplinarias. Son indicadores de riesgo.
La vulnerabilidad de muchos menores tutelados no es una construcción teórica. En numerosos casos deriva de trayectorias previas marcadas por el trauma, la violencia, la pobreza, el abandono o la ausencia de referentes afectivos estables. Precisamente por ello son especialmente captables por depredadores sexuales, redes de explotación o adultos manipuladores.
Si el sistema público no ofrece vínculos, seguimiento y referentes estables, otros ocuparán ese vacío.
El caso de la menor tutelada por la Generalitat: cuando las fugas eran señales de alarma
La gravedad de esta realidad se aprecia con especial crudeza en el caso de una menor tutelada por la Generalitat que, según la acusación del Ministerio Fiscal, fue captada y agredida sexualmente por un adulto que se aprovechó de su situación de extrema vulnerabilidad.
Según la acusación, el investigado habría aprovechado las fugas reiteradas de la menor del centro en el que residía para ofrecerle alojamiento y, bajo esa apariencia de ayuda, someterla a agresiones sexuales, grabaciones y explotación continuada.
La cuestión no puede analizarse únicamente desde la responsabilidad penal individual —que corresponde a quienes captaron, explotaron y agredieron a la menor—, sino también desde una perspectiva institucional: cómo una menor bajo tutela pública pudo permanecer durante tanto tiempo expuesta a una dinámica reiterada de captación y violencia. Las fugas eran, en sí mismas, señales de alarma.
La reiteración de ausencias en menores tutelados, especialmente cuando existen contactos con adultos externos, debería activar protocolos de protección intensiva, coordinación policial, intervención psicológica especializada, revisión del recurso residencial y seguimiento individualizado.
Cuando el sistema registra la fuga, pero no interpreta lo que significa, llega tarde. Y en infancia tutelada, llegar tarde puede equivaler a permitir que el daño se consolide.
Cataluña: de la DGAIA a la DGPPIA, una reforma que reconoce el problema
Cataluña se ha convertido en uno de los principales símbolos de esta crisis institucional. La antigua Dirección General de Atención a la Infancia y la Adolescencia (DGAIA) ha sido objeto de críticas por su modelo de gestión, el elevado grado de externalización, presuntas irregularidades económicas y diversos casos de violencia sexual que afectaron a menores bajo tutela pública.
En mayo de 2025, la Generalitat anunció la creación de una nueva Dirección General de Prevención y Protección de la Infancia y la Adolescencia (DGPPIA), presentada como una “refundación” del sistema.
Entre las medidas anunciadas figuraban la incorporación gradual de nuevos profesionales, la creación de mecanismos de control interno, canales de denuncia y protección, mayor coordinación policial y la retirada de competencias sensibles relativas a contratación residencial y gestión de determinadas prestaciones.
Este reconocimiento institucional resulta especialmente relevante. Cuando una Administración afirma que debe refundar su sistema de protección, está admitiendo implícitamente que existían problemas estructurales de control, supervisión y gobernanza.
El Parlament de Catalunya aprobó además una comisión de investigación para analizar la actuación de la antigua DGAIA, las irregularidades económicas denunciadas, los mecanismos de fiscalización y los casos de violencia sexual contra menores tutelados.
Todo ello confirma que el problema no es únicamente penal ni exclusivamente administrativo. Es, sobre todo, institucional.
Externalización, contratación y pérdida de control público
La colaboración con entidades sociales no es ilegal ni necesariamente negativa. De hecho, numerosos profesionales —educadores, trabajadores sociales, psicólogos y entidades especializadas— sostienen diariamente un sistema extremadamente tensionado.
Pero una cosa es colaborar y otra muy distinta convertir la protección de menores en un entramado excesivamente dependiente de conciertos, prórrogas, contratos de emergencia y mecanismos de externalización insuficientemente fiscalizados.
La Administración puede externalizar servicios, pero no puede externalizar su responsabilidad. Puede contratar plazas, pero no abdicar de la inspección. Puede apoyarse en entidades colaboradoras, pero no delegar la garantía de derechos fundamentales en circuitos donde el seguimiento resulta insuficiente o la rendición de cuentas se diluye.
La Sindicatura de Comptes fiscalizó la contratación pública y adjudicación del servicio de acogimiento en Cataluña durante el periodo 2016-2020. En sede parlamentaria se discutieron contratos de emergencia y prórrogas millonarias vinculadas a recursos residenciales, así como posibles deficiencias de control en determinadas prestaciones destinadas a jóvenes tutelados y extutelados.
El propio Síndic de Greuges ha señalado la necesidad de reforzar la gobernanza, la supervisión y los mecanismos de control en ámbitos especialmente sensibles como las prestaciones económicas y la contratación residencial.
La cuestión de fondo no es solo quién gestiona, sino cómo se fiscaliza, cómo se evalúan los resultados y cómo se garantiza que el dinero público destinado a infancia llega efectivamente a la infancia.
Los riesgos de un sistema organizado alrededor de la plaza residencial
El problema del sistema no puede explicarse únicamente por falta de inversión pública. Cataluña ha destinado cantidades muy relevantes de recursos económicos al sistema de protección y ha consolidado una amplia red de recursos residenciales externalizados.
Distintas denuncias públicas, debates parlamentarios e informaciones periodísticas han alertado del crecimiento sostenido del número de centros y del elevado coste mensual asociado a determinadas plazas residenciales.
Estas cifras obligan a plantear una pregunta incómoda: si el sistema moviliza tantos recursos económicos, ¿por qué tantos menores y jóvenes extutelados continúan sin recibir una protección eficaz, un acompañamiento suficiente o una transición digna a la vida adulta?
El problema no es únicamente cuánto se invierte, sino en qué se invierte, quién recibe esos fondos, qué controles existen y qué resultados se exigen.
Cuando la financiación del sistema gira principalmente alrededor de plazas ocupadas, aparece un riesgo estructural evidente: que la lógica institucional termine favoreciendo la permanencia en recursos residenciales frente a soluciones más protectoras y estables.
No porque todas las entidades actúen incorrectamente, sino porque determinados modelos organizativos pueden generar incentivos incompatibles con la finalidad protectora del sistema.
La infancia tutelada no puede convertirse en una oportunidad de financiación. El objetivo del sistema no debería ser llenar plazas, sino restituir derechos, reparar daños, preservar vínculos familiares cuando sea posible e impulsar alternativas más estables como el acogimiento familiar.
Cuando la lógica económica se organiza alrededor de la plaza ocupada y no alrededor de la salida protectora, el riesgo de mercantilización de la institucionalización deja de ser una mera consigna política y se convierte en un verdadero problema de gobernanza pública.
Familias, jóvenes y profesionales: quienes alertan también necesitan protección
El sistema presenta también problemas desde la perspectiva de quienes denuncian irregularidades. El informe del Síndic de Greuges recoge testimonios de profesionales que manifestaron temor a represalias laborales o consecuencias negativas si trascendía su identidad. El propio informe subraya la necesidad de proteger a quienes alertan sobre irregularidades dentro del sistema.
Esto resulta especialmente grave en un ámbito tan sensible como la protección de menores. Si quienes detectan fallos, abusos o malas prácticas temen represalias, el sistema pierde una de sus principales fuentes de alerta temprana.
La protección de alertadores no es un elemento accesorio: es una garantía indirecta de los derechos de los menores.
Del mismo modo, las quejas de familias afectadas por retiradas de tutela deben ser analizadas con rigor y sin prejuicios. No toda queja implica una actuación administrativa incorrecta, pero tampoco puede presumirse que toda decisión administrativa sea acertada.
En un sistema donde la Administración investiga, decide y ejecuta, las familias parten de una situación de clara desventaja procesal.
Por ello, resulta necesario avanzar hacia mecanismos de control judicial más inmediatos y efectivos, especialmente en aquellas situaciones donde la separación familiar se adopta con carácter urgente.
Cinco reformas imprescindibles para que la tutela pública proteja de verdad
La primera reforma debe ser jurídica y procesal. La declaración de desamparo debería dejar de configurarse como una decisión esencialmente administrativa para pasar a requerir, con carácter general, autorización o validación judicial previa, salvo en situaciones de urgencia estrictamente acreditadas.
Separar a un menor de su familia constituye una de las medidas más intensas que puede adoptar el poder público sobre la vida privada y familiar. Resulta difícil justificar que una decisión de semejante trascendencia continúe dependiendo, en primera instancia, de la propia Administración que investiga el caso, valora los hechos y ejecuta la medida.
Un modelo con mayor intervención judicial reforzaría las garantías del menor y de la familia, permitiría una valoración contradictoria de la prueba desde el inicio y reduciría el riesgo de decisiones precipitadas o excesivamente condicionadas por criterios administrativos de urgencia, saturación o disponibilidad de recursos.
Ello no impediría la actuación inmediata de la Administración en supuestos de peligro grave o inminente. En tales casos, la retirada cautelar debería poder acordarse de forma urgente, pero sometida siempre a ratificación judicial inmediata, en plazos muy breves y con intervención efectiva del Ministerio Fiscal, del menor y de la familia.
En otros ámbitos especialmente sensibles —como los internamientos psiquiátricos no voluntarios o determinadas medidas limitativas de derechos fundamentales— el ordenamiento exige control judicial inmediato. Resulta razonable plantear si una medida tan invasiva como la separación familiar no debería contar con garantías equivalentes.
La segunda gran reforma debe consistir en abandonar una concepción meramente asistencial o custodial de la tutela pública. La protección de menores no puede reducirse a asignar plazas residenciales o garantizar cobertura material mínima. Tutelar implica asumir una responsabilidad activa sobre la vida, la seguridad y el desarrollo integral del menor.
Las fugas reiteradas, las ausencias no autorizadas, el consumo de sustancias, la autolesión, los contactos con adultos externos o determinadas conductas de riesgo no pueden interpretarse únicamente desde una lógica disciplinaria. En menores tutelados, esas conductas suelen ser expresiones de sufrimiento, trauma, desarraigo o extrema vulnerabilidad. El sistema debe aprender a detectar el significado de esas señales antes de que el daño se cronifique.
La tercera reforma debe afectar al propio modelo de protección. El sistema debe abandonar progresivamente la lógica de la institucionalización prolongada como respuesta habitual ante la vulnerabilidad infantil. Los centros residenciales pueden ser necesarios en determinados supuestos graves o urgentes, pero no deberían convertirse en el destino estructural y permanente de miles de menores cuya principal necesidad no es el aislamiento institucional, sino la estabilidad afectiva, el acompañamiento y la reparación emocional.
Numerosos estudios sobre infancia tutelada han advertido de los efectos que puede generar la institucionalización prolongada: rotación constante de referentes adultos, dificultad para construir vínculos estables, problemas de salud mental, sensación de desarraigo, cronificación del trauma y transiciones abruptas a la vida adulta sin apoyo suficiente. Ningún sistema residencial, por profesionalizado que sea, puede sustituir completamente la necesidad de estabilidad emocional y continuidad afectiva que requiere un menor.
Por ello, la primera prioridad del sistema debería ser evitar separaciones innecesarias mediante políticas intensivas de apoyo familiar. Muchas situaciones que hoy desembocan en tutela administrativa podrían prevenirse con intervención temprana, acompañamiento psicológico, ayuda económica, mediación familiar, apoyo domiciliario, recursos de salud mental, atención a la discapacidad y redes comunitarias sólidas.
Cuando la separación resulte inevitable para proteger al menor, el sistema debería priorizar alternativas más estables y menos institucionalizadoras, especialmente el acogimiento familiar. España continúa presentando un elevado peso del acogimiento residencial respecto de otros países europeos, pese a que la evidencia especializada lleva años señalando que, especialmente en menores de corta edad, los entornos familiares suelen ofrecer mejores resultados emocionales, educativos y relacionales que la institucionalización prolongada.
Ello exige invertir seriamente en captación, formación, acompañamiento y supervisión de familias acogedoras, así como en recursos de apoyo que permitan sostener esos acogimientos en el tiempo.
Y cuando el recurso residencial sea necesario, este debería responder a un modelo completamente distinto al de grandes estructuras masificadas o concebidas desde la mera lógica de ocupación de plazas. Los centros deben ser pequeños, especializados, supervisados de manera constante y dotados de equipos estables y altamente cualificados. La protección de menores no puede organizarse alrededor de la disponibilidad de camas, sino alrededor de las necesidades concretas de cada niño o adolescente.
El objetivo último del sistema no debería ser gestionar institucionalizaciones, sino restituir derechos, reparar daños y construir trayectorias de vida estables que permitan a cada menor desarrollarse en condiciones reales de seguridad, dignidad y pertenencia.
La cuarta reforma debe ser de fiscalización y control. Todo centro que atienda menores debería estar sometido a inspecciones frecuentes, independientes y no meramente formales. Los contratos públicos deben incorporar indicadores verificables de calidad, estabilidad de equipos, atención psicológica, formación, supervisión clínica y resultados reales sobre bienestar, integración y evolución de los menores atendidos.
La quinta reforma debe ser presupuestaria y de transparencia pública. El problema no es únicamente la cantidad de recursos invertidos, sino su trazabilidad, supervisión y evaluación. La protección de la infancia no puede convertirse en una estructura opaca ni en una lógica de financiación permanente alrededor de la institucionalización.
Invertir en infancia protegida significa invertir en equipos estables, salud mental, supervisión clínica, apoyo familiar, acogimiento, acompañamiento socioeducativo, recursos dignos, ratios adecuadas e inspección independiente. La finalidad del sistema no debe ser sostener estructuras, sino garantizar derechos.
Cuando la tutela pública se convierte en el desamparo real
La crítica al sistema de protección de menores no es una crítica a la protección de menores. Es exactamente lo contrario: es la exigencia de que la protección sea real, medible, fiscalizable y jurídicamente responsable.
Un menor no puede ser retirado de un supuesto entorno de riesgo para entrar en un circuito de soledad institucional, centros saturados, fugas reiteradas, controles insuficientes y acompañamientos tardíos. No puede pasar de la supuesta desprotección privada a la desprotección pública.
Cuando un niño bajo tutela pública sufre abusos, explotación o abandono institucional, la pregunta no puede limitarse a identificar quién cometió directamente el daño. También hay que preguntarse quién debía haberlo evitado, quién no vio las señales, quién no inspeccionó y quién permitió que la infancia vulnerable quedara atrapada en una lógica de emergencia permanente.
Un sistema verdaderamente garantista no puede permitir que la misma Administración que investiga, valora y ejecuta sea quien adopte por sí sola decisiones capaces de romper un núcleo familiar. La protección de la infancia exige intervención pública, pero también límites, contradicción y control judicial efectivo.
La infancia tutelada necesita derechos exigibles, supervisión independiente, fiscalización pública, reparación y una Administración que recuerde que detrás de cada expediente existe una vida concreta.
Porque el desamparo no termina necesariamente cuando la Administración asume la tutela. A veces, si el sistema falla, empieza precisamente ahí.
