1. El discurso y la realidad
En las últimas semanas —y muy en particular tras la entrada en vigor de la LO 1/2026, que endurece la respuesta penal frente a la reincidencia y, por vía refleja, amplía el campo de aplicación del artículo 57.2 de la Ley Orgánica 4/2000 (LOEX)— el discurso público sobre la expulsión de extranjeros multirreincidentes ha alcanzado una intensidad notable. El mensaje que circula, con distintos matices según quién lo pronuncie, es sencillo: quien delinque de forma reiterada debe ser expulsado, y si no lo es, la responsabilidad recae en un sistema "garantista" que lo impide.
Ese relato tiene una virtud —conecta con una frustración ciudadana real y legítima ante la reincidencia delictiva— y un defecto grave: omite sistemáticamente que la expulsión de un ciudadano extranjero no depende únicamente de la voluntad del Estado español. Depende, de forma decisiva, de que otro Estado soberano acepte recibirlo. Y ese consentimiento no siempre llega, no siempre es rápido y, en ocasiones, simplemente no se produce.
Este artículo pretende trasladar al debate público un elemento que rara vez aparece en él: la mecánica jurídica real de la expulsión, sus condicionantes internacionales y las razones por las que la promesa política de "expulsión inmediata" resulta, en un porcentaje significativo de los casos, jurídicamente inexigible frente a terceros Estados.
2. El marco normativo español: qué puede ordenar España
El artículo 57.2 LOEX contempla la expulsión como consecuencia de la condena, dentro o fuera de España, por conducta dolosa sancionada con pena privativa de libertad superior a un año, salvo cancelación de antecedentes. La reforma penal en materia de multirreincidencia —al elevar el marco punitivo abstracto de determinados delitos leves reiterados, como hurtos de escasa cuantía— amplía objetivamente el número de extranjeros que quedan formalmente incursos en esa causa de expulsión, sin que ello suponga excepción alguna al principio de proporcionalidad ni a la valoración individualizada que exige la jurisprudencia contencioso-administrativa y del Tribunal Constitucional.
Conviene subrayar la distinción técnica entre dos actos jurídicos distintos que el debate público confunde constantemente:
— El decreto de expulsión (o la sustitución judicial de la pena por expulsión, art. 89 CP), que es un acto de soberanía interna. España puede dictarlo unilateralmente, con las debidas garantías del procedimiento sancionador o judicial.
— La ejecución material del traslado, que exige necesariamente la cooperación de un tercer Estado: identificación de la persona como nacional propio, expedición de un documento de viaje (salvoconducto o laissez-passer) y aceptación del vuelo o traslado. El primer acto es unilateral; el segundo, bilateral. Es precisamente en ese segundo tramo donde el sistema colapsa con más frecuencia, y es precisamente ese tramo el que el discurso político omite.
3. Por qué el país de origen no siempre coopera
España mantiene acuerdos bilaterales de readmisión con un número limitado de países —entre ellos Marruecos (Acuerdo de 1992), Argelia, Mauritania, Guinea-Bissau, Gambia, Guinea-Conakry o Cabo Verde— y participa en los acuerdos de readmisión de la Unión Europea con terceros Estados. Estos instrumentos obligan a cada parte a readmitir sin formalidades adicionales a quienes acredite o presuma su nacionalidad. Pero la obligación jurídica formal choca en la práctica con varios obstáculos que ningún decreto de expulsión español puede resolver por sí solo:
a) La identificación consular. Sin pasaporte ni documento acreditativo —situación habitual en personas que han destruido su documentación precisamente para dificultar la expulsión—, el consulado del presunto país de origen debe entrevistar, verificar y, en su caso, emitir un salvoconducto. Ese trámite puede demorarse semanas o meses, o no producirse nunca si el consulado, por razones políticas o de mera desidia administrativa, no responde.
b) La ausencia de acuerdo de readmisión. Con numerosos países de origen relevantes en los flujos migratorios hacia España no existe acuerdo alguno, o el acuerdo existente carece de mecanismos de ejecución efectivos. En esos casos, la readmisión depende de la buena voluntad diplomática del Estado requerido, sin que exista instrumento jurídico coercitivo directo.
c) El interés político del Estado de origen en no readmitir. Algunos Estados obstaculizan deliberadamente la identificación de sus nacionales como palanca de negociación frente a España o la Unión Europea —en materia de visados, cooperación económica o control de fronteras—, o simplemente porque la repatriación de nacionales con antecedentes penales no les resulta conveniente en términos de política interna.
d) Los límites temporales del internamiento. El internamiento en un Centro de Internamiento de Extranjeros (CIE) tiene un límite legal máximo de 60 días. Si en ese plazo no se logra la identificación y documentación por parte del país de origen, la persona debe ser puesta en libertad, con independencia de que el decreto de expulsión siga formalmente vigente y sin ejecutar. Es este mecanismo —no la voluntad del juez ni del Gobierno español— el que explica buena parte de los casos que la opinión pública identifica, erróneamente, como "impunidad legal".
4. La única palanca real de España: la presión diplomática y de visados
El ordenamiento español y comunitario no es enteramente pasivo ante la falta de cooperación de terceros Estados. Existen instrumentos, pero son de naturaleza diplomática y de política exterior, no jurisdiccional directa:
— El mecanismo de condicionalidad de visados (art. 25 bis del Código de Visados de la UE, Reglamento (CE) 810/2009 tras su reforma) permite a la Unión Europea endurecer —restringir plazos, tasas o exenciones de visado— frente a terceros países que no cooperen suficientemente en materia de readmisión. Es, hoy por hoy, la herramienta de presión más eficaz disponible, y su uso exige coordinación al nivel de la Unión, no decisiones unilaterales de un Ministerio español.
— El nuevo Reglamento de Retorno de la Unión Europea, actualmente en fase de implementación, plantea mecanismos adicionales —como la posibilidad de habilitar centros de retorno en terceros países mediante acuerdo bilateral— inspirados en experiencias como la italiana con Albania, de resultado incierto y coste diplomático y económico elevado. También suprime la suspensión automática de los recursos judiciales frente a la expulsión, dejando esa decisión al criterio judicial caso por caso.
— La negociación bilateral directa con países como Marruecos, Senegal, Mauritania o Argelia, en la que —según reconocen fuentes del propio Ministerio de Asuntos Exteriores— los países del Magreb son plenamente conscientes de la asimetría de la relación y condicionan su cooperación a contrapartidas económicas, migratorias o energéticas. Esto no es debilidad jurídica española: es la lógica ordinaria de las relaciones entre Estados soberanos, que ningún Real Decreto interno puede alterar.
5. El uso político del problema: la promesa fácil frente a la ejecución compleja
Aquí reside el núcleo crítico de este análisis. El discurso de "expulsión inmediata de multirreincidentes" resulta políticamente rentable precisamente porque simplifica un problema que es, en su tramo decisivo, ajeno a la soberanía española. Prometer una expulsión que la ley española ya permite —el decreto administrativo o la sustitución penal— es sencillo y no cuesta nada políticamente. Explicar que esa expulsión puede no ejecutarse porque un tercer Estado no coopera es, en cambio, una explicación incómoda: exige reconocer límites de la soberanía nacional, exige hablar de negociación diplomática con contrapartidas, y no genera el mismo rédito emocional que la promesa de "mano dura".
De ahí que el debate público tienda a desplazar la responsabilidad de la no ejecución hacia el sistema judicial interno —los jueces "garantistas", el "papeleo", los "recursos dilatorios"— cuando, en un porcentaje relevante de los casos de no expulsión efectiva, la causa real está fuera de las fronteras y fuera del control de cualquier autoridad española: en la falta de respuesta de un consulado, en la ausencia de acuerdo de readmisión, o en el cálculo de conveniencia política de un tercer Estado.
Esta simplificación no es inocua. Alimenta, por un lado, la frustración ciudadana al presentar como incompetencia interna lo que en realidad es una limitación estructural del derecho internacional; y, por otro, permite que el debate se cargue de un componente identitario y de rechazo generalizado al extranjero —"que se los lleven", "multirreincidentes fuera"— que rara vez distingue entre la persona concreta y el mecanismo jurídico que, en la práctica, hace depender su expulsión de la voluntad de un tercer Estado ajeno al control del ciudadano español que exige la medida.
6. Conclusión
El endurecimiento normativo interno —LO 1/2026, ampliación del artículo 57.2 LOEX, nuevo Reglamento de Extranjería (RD 1155/2024)— es una decisión legítima de política criminal y migratoria que corresponde al legislador. Pero presentarlo ante la ciudadanía como solución definitiva al problema de la reincidencia delictiva de extranjeros es, jurídicamente, una simplificación inexacta. España puede decidir a quién quiere expulsar; no puede, por sí sola, obligar a ningún otro Estado soberano a recibirlo. Esa es la diferencia entre el derecho interno y el derecho internacional, y es precisamente la diferencia que el discurso político actual, por conveniencia electoral, prefiere no explicar.
Una información jurídica honesta a la ciudadanía exige distinguir con claridad entre lo que la ley española permite ordenar y lo que la cooperación internacional permite ejecutar. Solo desde esa distinción es posible exigir a los responsables políticos —con conocimiento de causa— que inviertan sus esfuerzos donde realmente pueden obtener resultados: la negociación diplomática y los acuerdos de readmisión, y no únicamente en el discurso doméstico de la mano dura.
Luis Soto Tejedor — Abogado (ICAB nº 47165) · SG Legal Consulting
