En las últimas semanas hemos oído hablar de la “ley de nietos”, del CERA, de cientos de miles de nuevos españoles, de medidas cautelares adoptadas por el Tribunal Supremo -en adelante, TS- y de su incidencia sobre las elecciones generales del próximo 29 de noviembre. La cuestión ha dado un nuevo giro. El 12 de octubre, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TS ha dictado dos Autos que mantienen las medidas cautelares adoptadas en septiembre y confirman su aplicación al proceso electoral ya convocado. Para comprender su alcance conviene distinguir los distintos planos jurídicos y reconstruir cómo se ha llegado hasta la situación actual.Ver Autos 1013 y 1015
María Luisa García Torres. Dra. en Derecho ProcesalPrimero: ¿existe realmente una “ley de nietos”?
No existe una norma denominada oficialmente “ley de nietos”. Con esta expresión se conoce popularmente la Disposición adicional octava de la Ley 20/2022, de 19 de octubre, de Memoria Democrática.
Esta Disposición abrió varias vías para optar a la nacionalidad española. Entre ellas se encuentran determinados descendientes de españoles que sufrieron exilio, los hijos e hijas nacidos en el extranjero de mujeres españolas que perdieron su nacionalidad por casarse con extranjeros antes de la Constitución de 1978 y los hijos mayores de edad de determinadas personas que adquirieron la nacionalidad española de origen mediante anteriores derechos de opción.
Segundo: ¿dónde surge el problema jurídico?
La controversia está vinculada especialmente a la Instrucción de 25 de octubre de 2022, dictada por la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública para establecer criterios de aplicación de la disposición adicional octava.
En su primer supuesto, la Ley se refiere a descendientes de españoles que hubieran sufrido exilio y que, como consecuencia de ello, hubieran perdido o renunciado a la nacionalidad española.
La Instrucción estableció una presunción respecto de los españoles que salieron de España entre el 18 de julio de 1936 y el 31 de diciembre de 1955. Y ahí aparece el principal problema jurídico: determinar hasta dónde puede llegar una Instrucción administrativa al interpretar los presupuestos establecidos por una norma con rango de ley.
Acreditar individualmente que un ascendiente sufrió exilio no es jurídicamente lo mismo que beneficiarse de una presunción administrativa. Si mediante una Instrucción se ampliara el ámbito de aplicación fijado por el Legislador, entrarían en juego los principios de legalidad y jerarquía normativa y la reserva de ley que el art. 11.1 de la Constitución española -en adelante, CE- establece en materia de nacionalidad.
Tercero: nacionalidad y CERA no son lo mismo
Adquirir la nacionalidad española no significa quedar automáticamente inscrito en el Censo Electoral de Residentes Ausentes -en adelante, CERA-.
El español residente habitualmente en el extranjero debe inscribirse como residente en el Registro de Matrícula Consular. Esa inscripción determina su alta en el Padrón de Españoles Residentes en el Extranjero -PERE- y, cuando es mayor de edad, su incorporación al CERA.
Conviene, por tanto, distinguir tres planos: nacionalidad, inscripción censal y adscripción territorial del voto. Esta distinción es esencial porque las medidas del TS no anulan las nacionalidades concedidas, sino que actúan sobre determinados efectos censales y electorales.
Cuarto: ¿dónde vota quien nunca ha vivido en España?
El voto exterior debe adscribirse a una circunscripción electoral española. Si el elector residió anteriormente en España queda vinculado, con carácter general, a su último municipio de residencia. Si nunca residió en España, se atiende al municipio de mayor arraigo propio o de alguno de sus ascendientes.
El municipio determina la provincia y, por tanto, la circunscripción en la que se computará el voto. De ahí que el crecimiento del CERA pueda tener especial relevancia en provincias donde la adjudicación del último escaño dependa de una diferencia reducida.
Algunas estimaciones sitúan entre 16 y 23 circunscripciones dentro de ese margen de especial sensibilidad. Esto no significa que vayan a cambiar de signo 16 o 23 escaños ni permite anticipar qué formación política podría resultar beneficiada.
Quinto: ¿qué está discutiendo realmente el Tribunal Supremo?
El TS no ha anulado la Ley 20/2022 ni las nacionalidades concedidas al amparo de su disposición adicional octava. Ante la Sala penden dos recursos contencioso-administrativos, tramitados con los números 1013/2026 y 1015/2026, ambos relacionados con el Acuerdo 204/2026 de la Junta Electoral Central y con los efectos electorales de determinadas adquisiciones de nacionalidad. En ambos procedimientos, el TS adoptó en septiembre medidas cautelares sobre las inscripciones en el CERA y sus efectos electorales.
Ahora, el 12 de octubre, la Sala ha resuelto los recursos de reposición interpuestos por la Abogacía del Estado contra los Autos de 10 de septiembre. Los ha desestimado y ha confirmado íntegramente las cautelares. Por ello, no podrán practicarse determinadas nuevas inscripciones en el CERA y se mantienen suspendidos los efectos electorales de quienes ya figuraban inscritos, también para las elecciones generales del 29 de noviembre.
La controversia de fondo, por tanto, sigue pendiente. Los Autos de 12 de octubre resuelven sobre las medidas cautelares, no sobre el objeto definitivo de los recursos.
Sexto: ¿a quién afecta realmente la suspensión?
La medida cautelar no se aplica a todos los que han adquirido la nacionalidad en virtud de la Ley 20/2022, de manera indiferenciada. El TS establece que la suspensión no regirá cuando los encargados de los Registros Consulares certifiquen, bajo su responsabilidad, que el exilio del ascendiente fue acreditado sin utilizar la presunción establecida por la Instrucción de 25 de octubre de 2022.
La distinción es fundamental: dentro del propio colectivo debe diferenciarse entre quienes acreditaron individualmente el exilio exigido legalmente y quienes pudieron beneficiarse de la presunción administrativa cuestionada. Ese problema de individualización explica buena parte de las dificultades para ejecutar las medidas cautelares.
Séptimo: ¿qué ocurre con las elecciones del 29 de noviembre?
La convocatoria electoral modificó sustancialmente el escenario. La Abogacía del Estado y la Fiscalía solicitaron el levantamiento de las cautelares, al menos para estas elecciones, alegando las dificultades de revisar los expedientes y la incidencia sobre el derecho fundamental de sufragio.
El TS ha decidido, sin embargo, mantenerlas. La mayoría considera que persisten dudas sobre la regularidad y trazabilidad de determinadas inscripciones y que el interés general en preservar la fiabilidad del censo justifica mantener provisionalmente la medida.
Para estas elecciones, la cifra especialmente relevante es la correspondiente al censo cerrado a 1 de agosto de 2026. Según recogen los Autos de 12 de octubre, en esa fecha figuraban inscritos en el CERA 163.020 ciudadanos comprendidos en el supuesto analizado.
Eso no significa, sin embargo, que las 163.020 personas vayan necesariamente a quedar privadas del voto. Podrán quedar fuera de la suspensión quienes acrediten mediante certificación consular que el exilio de su ascendiente fue probado sin recurrir a la presunción administrativa.
A 31 de agosto, el número de inscritos dentro de este supuesto rondaba ya los 169.000. Existían además 96.895 solicitudes de nacionalidad ya aprobadas pendientes de inscripción registral y otras 304.272 pendientes de resolución. Son cifras que corresponden a momentos y situaciones diferentes: 163.020 es la referencia relevante para el censo electoral de 1 de agosto; alrededor de 169.000 refleja el crecimiento posterior del colectivo; y las restantes cifras corresponden a expedientes todavía en tramitación.
Los afectados podrán personarse
Los Autos de 12 de octubre adoptan además una decisión de especial relevancia procesal: quienes se consideren afectados por las cautelares podrán personarse en los procedimientos y formular alegaciones.
El TS ordena publicar la parte dispositiva en el Tablón Edictal Judicial Único, en el Boletín Oficial del Estado -BOE- y en los tablones de los Registros Consulares. Los interesados dispondrán de cinco días hábiles desde el día siguiente a la publicación en el BOE para comparecer como codemandados con abogado y procurador. Hasta que concluya ese plazo queda suspendida la tramitación de la pieza principal.
La Sala no anula las cautelares por la falta de emplazamiento inicial, pero abre ahora la posibilidad de que quienes pueden resultar afectados defiendan directamente sus derechos e intereses.
Una decisión que no ha sido unánime
Los Autos contienen un voto particular de la magistrada María Alicia Millán Herrandis.
La magistrada considera que el recurso de reposición de la Abogacía del Estado debió estimarse y que, en todo caso, la convocatoria de elecciones modificó las circunstancias que existían cuando se adoptaron las cautelares.
A su juicio, al menos para estos comicios, debería haberse levantado la suspensión para proteger la estabilidad del censo y el ejercicio efectivo del derecho de sufragio de quienes aparecen válidamente inscritos.
La discrepancia refleja la tensión jurídica central del caso: preservar la integridad del censo sin sacrificar indebidamente el ejercicio del derecho fundamental de sufragio.
Entonces, ¿con qué debemos quedarnos?
La denominada “ley de nietos” no es una ley autónoma, sino la expresión con la que se identifica popularmente la disposición adicional octava de la Ley de Memoria Democrática.
La controversia se concentra especialmente en la utilización de una presunción administrativa para acreditar el exilio y en los efectos que determinadas adquisiciones de nacionalidad producen posteriormente en el CERA.
Los Autos de 12 de octubre no anulan nacionalidades. Confirman unas medidas cautelares que afectan a determinadas inscripciones y efectos electorales, también para las elecciones del 29 de noviembre, con la excepción de quienes puedan acreditar individualmente el exilio en los términos señalados por el propio TS.
Y, sobre todo, la controversia todavía no ha terminado. Los recursos sobre el fondo siguen pendientes y ahora se abre además la posibilidad de que las personas afectadas comparezcan y defiendan directamente sus derechos.
El 29 de noviembre ya no es una hipótesis. La cuestión es ahora cómo compatibilizar la integridad del censo con el ejercicio efectivo del derecho fundamental de sufragio mientras el Tribunal Supremo resuelve definitivamente el litigio.