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Francisco Vega Agredano. Juez Sustituto. Doctor en Derecho. Docente Universitario Hace ya algunos años se hablaba de forma recurrente sobre la posible fusión de la Policía Nacional y la Guardia Civil en un cuerpo nacional único, sin embargo, desconozco las razones por las que este asunto se retiró por completo de la agenda política. Imagino que nuevos temas ocuparon la primera línea de la actualidad y, por desgracia, la seguridad nacional pasó a un segundo plano. Lo cierto es que aquel debate parecía, en parte, un discurso impostado, aunque no era la primera vez que la cuestión ocupaba titulares periodísticos y espacios de debate televisivo, con posiciones enfrentadas a favor y en contra de la unificación.¿Hacia la unificación de los cuerpos policiales de ámbito nacional?
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| Francisco Vega Agredano. Doctor en Derecho y Juez Sustituto, un estudioso de la realidad judicial (Imagen cedida por el autor) | ||
Antes de discutir si España debe tener un cuerpo policial único, es imprescindible abordar la falta de inversión, junto a las grandes carencias materiales, tecnológicas, normativas y organizativas que hoy limitan la eficacia de Policía Nacional y Guardia Civil. La unificación no resolvería estos déficits; podría incluso agravarlos si se acomete sin haber modernizado previamente el marco jurídico y los recursos operativos.
La presencia territorial no se incrementará por cambiar organigramas, ni la especialización mejorará por homogeneizar estructuras, del mismo modo que tampoco la interoperabilidad tecnológica se consigue fusionando cuerpos que operan con sistemas distintos. La realidad es que los problemas operativos actuales no derivan de la existencia de dos cuerpos, sino de la falta de recursos, de la insuficiente modernización y de un marco jurídico que no acompaña las necesidades de la investigación contemporánea.
Para dejar clara mi posición desde este primer momento, considero mucho más práctico mantener ambos cuerpos, pero con una alta especialización más acorde a los tiempos actuales y con un ámbito competencial bien definido en cada uno de ellos. Cada cuerpo tiene una estructura, régimen e idiosincrasia propios, con un modo de funcionar adquirido a lo largo de años y años de experiencia en la lucha contra el crimen. Estas diferencias, bien utilizadas, pueden aportar unas claras ventajas frente a un mundo criminal cada vez más transnacional y complejo.
Es innegable que el riesgo de solapamiento de competencias puede constituir un aspecto negativo, contrario a un uso eficaz y eficiente de los recursos públicos, aunque no considero que este sea un argumento suficiente para superar las ventajas del sistema dual. Es más, una vez superado ese inconveniente y perfeccionado el sistema, considero muy útil la convivencia y la cooperación activa entre ambos cuerpos, aunque desconozco si la mía será una postura minoritaria.
Lo que parece evidente es que el debate entre la unificación y la coexistencia especializada constituye un clásico en la política de seguridad, no solo en España, sino también en muchos países de nuestro entorno donde existe tradicionalmente un sistema dual, compuesto por cuerpos policiales militares y civiles. Básicamente, las dos posiciones enfrentadas tratan de buscar argumentos, en muchos casos antagónicos, sin profundizar en las cuestiones verdaderamente relevantes ni en los nexos de conexión que podrían favorecer una estrategia de seguridad moderna y eficaz.
El valor de la identidad y la idiosincrasia de cada cuerpo
La propia idea de la fusión admite diversas posibilidades que conviene diferenciar, pues mientras existe una opción completa o íntegra de unificación, coexiste otra opción intermedia en la que ambos cuerpos mantendrían sus estructuras separadas, pero bajo un mando único e integradas en un mismo ministerio. Los partidarios de la unificación esgrimen motivos centrados en la eficiencia económica, que permitirían evitar duplicidades y esfuerzos ineficaces. Sin embargo, la realidad cotidiana, en mi opinión, evidenciaría que la diversidad de modelos, con sus propias características, puede aportar un valor estratégico muy significativo si se gestiona de manera adecuada.
La Guardia Civil tiene una naturaleza esencialmente militar, y es precisamente esa estructura la que le otorga una enorme flexibilidad en el territorio, una alta disponibilidad y una gran capacidad de despliegue en el medio rural y en misiones internacionales de paz o control de fronteras. Su arraigo territorial, articulado a través del sistema de casas cuartel, ha sido y es clave para la vertebración del Estado, especialmente en algunos territorios donde la especialización de determinados agentes permite adecuar la estrategia a la tipología delictiva propia de cada zona.
La Policía Nacional es de naturaleza civil y ha sido diseñada desde su origen para afrontar la complejidad del entorno urbano, la gestión de grandes masas, la extranjería y la delincuencia organizada con fuerte implantación en las ciudades. Su estructura y funcionamiento son más flexibles en materia de sindicación y negociación laboral, elementos propios de un cuerpo civil. Asimismo, cuenta con departamentos altamente especializados que permiten abordar con eficacia ámbitos operativos de gran complejidad.
Fusionar ambos cuerpos en una única institución conlleva un alto riesgo de perder lo mejor de cada modelo al intentar homogeneizar culturas organizativas radicalmente distintas, sustentadas en filosofías y estructuras concebidas para contextos operativos diferentes. El resultado podría ser una organización híbrida menos eficiente, con pérdida de especialización, tensiones internas y un prolongado proceso de adaptación institucional que afectaría a la cohesión y al rendimiento operativo durante años.
La unificación implicaría necesariamente redefinir el estatus militar de la Guardia Civil, lo que afectaría a su régimen disciplinario, su adscripción orgánica al Ministerio de Defensa e incluso su participación en misiones internacionales presentes y futuras. La Guardia Civil mantiene un despliegue territorial único en España, por lo que una fusión podría debilitar este modelo, reduciendo su capilaridad territorial y afectando a la percepción de seguridad en municipios de distinto tamaño.
El verdadero problema: solapamiento competencial y órdenes opuestas
El inconveniente no es la existencia de dos cuerpos independientes, sino la posibilidad de que puedan caer en dinámicas de competencia, duplicar esfuerzos o incluso inversiones, debido a una delimitación competencial que ha quedado parcialmente desdibujada con la rápida evolución tecnológica y criminal. En mi opinión, para que la convivencia sea plenamente eficiente, el camino adecuado no es la fusión, sino la coordinación, la cooperación y una especialización operativa avanzada.
La clave puede encontrarse en la inteligencia y las bases de datos policiales. El verdadero salto de calidad puede residir en lograr que ambos cuerpos compartan información útil en tiempo real. Deben potenciarse las plataformas de cooperación y coordinación a través de órganos especializados, pero comunes, evitando que dos investigaciones choquen y que un cuerpo disponga de información adicional de la que carece el otro cuerpo policial. El camino debe avanzar hacia la necesaria especialización funcional, pues en lugar de diluir los cuerpos, sería más conveniente delimitar con una precisión milimétrica quién hace qué, más allá incluso del actual reparto de funciones, lo que constituir la solución más pragmática en el medio y largo plazo.
En un escenario criminal globalizado y complejo, marcado por la ciberdelincuencia, el terrorismo y las grandes redes de narcotráfico internacional, contar con dos herramientas distintas, pero bien coordinadas en la estructura policial del Estado, es mucho más eficaz que tener una sola herramienta masiva e indiferenciada. La clave del éxito no es la unificación, sino la interoperabilidad, permitiendo que las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad accedan y compartan información de forma rápida, segura y homogénea, eliminando barreras técnicas y jurídicas que dificultan investigaciones complejas.
Por otro lado, y no es nada desdeñable, en esta redimensión debe potenciarse la actuación de la Policía Judicial y reforzar su dependencia funcional de jueces y fiscales, lo que constituiría un avance decisivo hacia una mayor autonomía y eficacia en la investigación penal. La experiencia demuestra que cuando las unidades policiales dedicadas a la investigación criminal operan bajo una dirección técnico‑jurídica clara, con criterios homogéneos y alejadas de interferencias externas, los resultados son más consistentes, más rápidos y más respetuosos con las garantías procesales. Una Policía Judicial fortalecida permitiría concentrar recursos en la investigación de calidad, reducir la dispersión competencial y asegurar que las prioridades operativas respondan exclusivamente a las necesidades del proceso penal.
El modelo de la fusión en un cuerpo único
Quienes apoyan la unificación justifican su postura acudiendo, principalmente, a criterios logísticos y económicos. Es cierto que, en una primera fase, podría producirse un ahorro de costes de escala, ya que unificar las jefaturas, los servicios de compras, los sistemas informáticos, la estructura ministerial y las academias de formación supondría un ahorro de millones de euros al año para las arcas públicas. Sin embargo, a largo plazo, en la operatividad real de un cuerpo policial único desplegado en los distintos territorios, el efecto inverso podría ser notable y los costes podrían incrementarse de manera significativa.
Un cuerpo policial nacional único simplificaría la percepción ciudadana sobre la distribución de funciones, reforzando la identidad institucional y la confianza pública. Este modelo, en principio, también mejoraría la comunicación institucional y facilitaría la representación exterior en organismos internacionales. Un mando único real podría evitar rivalidades institucionales que a veces surgen en investigaciones relevantes donde la coordinación no siempre resulta fluida por diversas razones. Asimismo, la homogeneización laboral eliminaría de manera inmediata el histórico conflicto por la equiparación salarial y las diferencias de derechos que afectan negativamente a la Guardia Civil debido a su naturaleza militar.
Aunque la interoperabilidad puede alcanzarse sin necesidad de una fusión, un cuerpo único permitiría una integración plena de las bases de datos, los sistemas de inteligencia y los protocolos de actuación. La información fluiría sin fricciones institucionales, evitando investigaciones paralelas carentes de interoperabilidad informativa o incompatibilidades entre plataformas tecnológicas. Esta optimización estructural permitiría concentrar recursos en tecnología, inteligencia y formación avanzada, ámbitos decisivos en la lucha contra la delincuencia contemporánea y que, en última instancia, determinan la eficacia real del modelo policial.
El modelo de la especialización frente al modelo tradicional
La opción de la especialización es la que considero más idónea, tal y como ya he adelantado en líneas anteriores, ya que la fusión total presenta barreras jurídicas y operativas casi insalvables. Para que este modelo funcione sin duplicidades, resulta imprescindible actualizar la Ley Orgánica 2/1986 de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, que en algunos aspectos se ha quedado obsoleta.
La ley fue diseñada para un mundo predigital, sin ciberdelincuencia, sin terrorismo globalizado y sin redes criminales transnacionales. No contempla criterios tecnológicos de competencia, solo territoriales y funcionales. No regula adecuadamente la interoperabilidad de bases de datos, la inteligencia artificial policial o la cooperación entre agencias europeas e internacionales. Si bien es cierto que la norma ha sido objeto de múltiples reformas y adaptaciones, sin embargo, no lo ha sido en lo esencial y básico para el tema que estamos analizando.
La especialización del futuro debería basarse en el criterio tecnológico y no solo en el territorial. En la actualidad, un ciberdelito no se circunscribe al ámbito rural o urbano, por lo que mantener equipos de ciberdelincuencia duplicados y compartimentados carece sentido operativo. La especialización debería determinar qué tipologías de delitos tecnológicos corresponde perseguir a cada cuerpo, dentro de un modelo en el que la información fluya de forma segura y eficiente entre ambas instituciones policiales, incrementando así la capacidad de respuesta frente a amenazas complejas.
La ciberdelincuencia, el análisis de datos, la criptografía o la inteligencia financiera y la cooperación policial internacional requieren perfiles altamente técnicos. En un escenario criminal globalizado disponer de dos cuerpos distintos pero coordinados, puede aportar una ventaja estratégica. La diversidad de modelos permite, desde la planificación previa, abordar problemas desde perspectivas complementarias y desplegar recursos diferenciados según el tipo de amenaza.
Parece razonable habilitar pasarelas profesionales que permitan a los agentes transitar entre cuerpos policiales en especialidades de alta complejidad técnicas, como análisis de datos o laboratorios de criminalística, con el fin de aprovechar el talento humano sin destruir la estructura de cada institución. Incluso, en el ámbito europeo e internacional la tendencia parece apuntar, no hacia la fusión, sino hacia la coordinación operativa mediante plataformas de inteligencia compartida.
En la actualidad, la seguridad pública se juega en el terreno de la inteligencia compartida, la tecnología, la gestión del talento y la interoperabilidad real entre instituciones. España no necesita un cuerpo único, sino un sistema dotado de una gran inversión, capaz de integrar dos modelos complementarios en un escenario criminal globalizado. La reforma pendiente no es orgánica, sino estratégica, y debe centrarse en actualizar el marco jurídico y tecnológico para que tanto la Policía Nacional como la Guardia Civil operen como dos engranajes distintos de una misma maquinaria de Estado en la lucha contra el crimen.