Noelia Liduina Rebón Rodríguez
El presente artículo analiza las disfunciones del sistema de protección a la infancia en España, que, si bien se fundamenta en el principio rector del interés superior del menor, evidencia una alarmante disonancia entre la normativa y su aplicación práctica. Se observa una dualidad en la actuación institucional: por un lado, una tendencia a la sobreactuación frente a situaciones de mera vulnerabilidad social, adoptando medidas desproporcionadas como la declaración de desamparo sin agotar los mecanismos de apoyo familiar; por otro, una alarmante pasividad en supuestos de violencia grave y acreditada. A pesar del marco normativo que ofrece la Ley Orgánica 8/2021 (LOPIVI), las fallas parecen residir en una aplicación desigual e incoherente del derecho vigente. Este análisis concluye que esta praxis genera un desamparo institucional y subraya la necesidad de un control judicial más riguroso y de reformas estructurales para garantizar una protección efectiva y coherente.
1. Introducción
El sistema español de protección a la infancia se erige sobre un pilar fundamental: el principio del interés superior del menor. Este principio, consagrado en nuestra legislación y en tratados internacionales, debe guiar cada decisión administrativa y judicial que afecte a un niño, niña o adolescente. Sin embargo, un análisis crítico de la praxis revela una preocupante paradoja: el sistema que debe proteger, en ocasiones, desprotege.
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Noelia Rebón, Abogada especialista en defensa de los derechos de la infancia, acoso escolar, ciberacoso y responsabilidad civil de centros educativos |
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Este artículo se adentra en la dualidad que caracteriza la intervención de las administraciones públicas competentes. Por una parte, se constata una sobreactuación frente a familias en situación de vulnerabilidad socioeconómica, donde la falta de recursos materiales es a menudo interpretada, de forma errónea y expansiva, como una causa suficiente para declarar una situación de desamparo y separar al menor de su núcleo familiar. Por otra parte, y en flagrante contradicción, el sistema muestra una alarmante pasividad y falta de diligencia ante casos de violencia grave y acreditada, incluso cuando existen denuncias y evidencias claras que exigen una intervención inmediata y contundente.
La promulgación de la Ley Orgánica de protección integral a la infancia y adolescencia frente a la violencia supuso un gran avance legislativo destinado a corregir estas disfunciones. No obstante, la persistencia de esta dualidad sugiere que el problema no es meramente normativo, sino de aplicación, interpretación y, en última instancia, de una cultura institucional que necesita ser revisada.
2. Análisis del Marco Normativo y sus Disonancias
La legislación española distingue claramente entre las situaciones de "riesgo" y las de "desamparo". Mientras que la situación de riesgo habilita a la administración para intervenir prestando apoyo a la familia para que pueda ejercer adecuadamente sus funciones parentales, la declaración de desamparo es una medida de carácter extraordinario que implica la asunción de la tutela por parte de la entidad pública y la suspensión de la patria potestad. La correcta aplicación de estos conceptos es decisiva para garantizar la proporcionalidad de la intervención.
2.1. La Sobreactuación ante la Vulnerabilidad Social: El Desamparo Institucional
La primera paradoja se manifiesta cuando la administración interviene de forma invasiva en familias afectadas por la precariedad económica u otros problemas, como por ejemplo la falta de asistencia a la escuela en casos de acoso escolar. En estos casos, se tiende a confundir la falta de recursos y/o la falta de asistencia al colegio con una negligencia parental, activando la medida más grave —la declaración de desamparo— sin haber agotado previamente las medidas de apoyo familiar que la propia ley contempla como prioritarias.
Esta práctica contraviene el principio de mínima intervención y genera un "desamparo institucional", donde es la propia administración la que, con su actuación desproporcionada, provoca la ruptura familiar que pretendía evitar. La jurisprudencia ha sido clara al establecer los estrictos límites de la declaración de desamparo, exigiendo que se acredite un incumplimiento grave de los deberes parentales que vaya más allá de la mera carencia material.
Una de las disfunciones más graves del sistema de protección reside en la tendencia a equiparar situaciones de dificultad socioeconómica, fragilidad emocional o conflictividad educativa con supuestos de desamparo. Esta práctica contradice de forma frontal el marco legal vigente.
A mayor abundamiento, el artículo 18 de la LOPJM excluye expresamente la pobreza como causa autónoma de desamparo, mientras que el artículo 11 consagra el mantenimiento del menor en su familia de origen como principio rector de la actuación pública. Pese a ello, en la práctica administrativa persiste una lógica de sustitución parental que penaliza la vulnerabilidad en lugar de abordarla.
La LOPIVI refuerza de manera inequívoca el mandato de prevención. El artículo 23 establece que las actuaciones preventivas son prioritarias y obliga a las administraciones a mitigar los factores que deterioran el entorno familiar y a reducir las situaciones de desprotección antes de adoptar medidas de separación.
Especial relevancia adquiere el artículo 27, que impone la promoción de la parentalidad positiva y la prevención de la separación del entorno familiar. Este precepto evidencia que el legislador concibe la retirada de la tutela como una medida excepcional y subsidiaria, no como una respuesta automática ante la dificultad.
La jurisprudencia revela tanto la capacidad de corrección de la sobreactuación administrativa como los límites reales de este control, como la reflejada en la Sentencia 580/2017 de la Audiencia Provincial de Salamanca que revocó una declaración de desamparo basada en absentismo escolar y criterios educativos sobreprotectores, afirmando que no toda disfunción familiar equivale a desamparo: "en realidad de verdad el menor no se encontraba a la fecha de la resolución administrativa ni se encuentra en la actualidad en situación de desamparo [...] sino que se ha tratado tan sólo de una problemática surgida en el ámbito escolar". Esto ilustra a la perfección cómo los tribunales corrigen la equiparación de una dificultad (acoso escolar, absentismo) con el desamparo.
Sin embargo, las sentencias dictadas por la Audiencia Provincial de Málaga, nº 202/2018 y nº 1185/2017 demuestran la dificultad de revertir una medida: "para acordar el retorno del menor desamparado a la familia biológica no basta con una evolución positiva de los padres biológicos, ni con su propósito de desempeñar adecuadamente el rol paterno y materno, sino que es menester que esta evolución [...] sea suficiente para restablecer la unidad familiar en condiciones que supongan la eliminación del riesgo de desamparo del menor". Esto pone de manifiesto el carácter casi definitivo de la intervención inicial.
Este rigor, aunque orientado a la protección del menor, evidencia la gravedad de la declaración de desamparo y la extrema dificultad de revertirla. De ahí que la decisión inicial deba adoptarse con una ponderación especialmente estricta. La jurisprudencia confirma el elevado umbral exigido para modificar estas medidas y la primacía de la estabilidad del menor, incluso cuando la familia de origen ha mejorado.
Declarado el desamparo, su reversión es excepcional, lo que otorga a la actuación administrativa inicial un carácter decisivo y potencialmente irreversible.
2.2. La Pasividad ante la Violencia Acreditada: El Desamparo Real
En el extremo opuesto, nos encontramos con la inacción del sistema ante situaciones de violencia fehaciente. La LOPIVI establece un marco de actuación claro y contundente, cuyo artículo 1 establece que su objeto es "garantizar los derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes a su integridad física, psíquica, psicológica y moral frente a cualquier forma de violencia".
La ley articula deberes y mecanismos específicos para una intervención proactiva:
El artículo 15 establece el deber de comunicación de la ciudadanía obligando a cualquier persona que advierta indicios de violencia a comunicarlo a la autoridad competente.
El artículo 25 establece un mandato a las administraciones a desarrollar programas de formación para profesionales para detectar precozmente la violencia. También el artículo 43 exige a los servicios sociales diseñar y ejecutar un plan de intervención familiar individualizado ante la sospecha o riesgo de violencia.
A pesar de estas disposiciones, la realidad muestra una alarmante pasividad. Casos mediáticos como el asesinato de Lucas, un niño de cuatro años en Garrucha, constituye el paradigma del fracaso sistémico. Existían antecedentes de maltrato, condena por violencia de género y una orden judicial de alejamiento en vigor. Pese a ello, no se activaron mecanismos efectivos de seguimiento ni protección real. La protección fue tan solo formal, pero en ningún caso efectiva.
3. Un caso paradigmático: la actuación de la DGAIA ante un supuesto de acoso escolar
A modo ilustrativo, resulta especialmente significativa una actuación de la DGAIA llevada a cabo en 2023, que ejemplifica una respuesta administrativa desproporcionada ante una situación de vulnerabilidad. Se trata del caso de un menor que presuntamente había sido víctima de acoso escolar grave y que contaba con un antecedente de intento de suicidio, circunstancias que motivaron su separación de la madre bajo la imputación de una supuesta situación de desamparo.
La progenitora había actuado de forma diligente, solicitando atención y apoyo profesional ante el grave sufrimiento psíquico de su hijo. Sin embargo, las consecuencias directas del acoso —la fobia escolar y el absentismo intermitente— fueron interpretadas por la administración como signos de negligencia parental. La retirada del menor se llevó a cabo de manera abrupta, durante una visita sanitaria, con intervención policial y sin la existencia de una resolución judicial urgente que la amparase.
La intervención judicial inmediata, que ordenó la restitución del menor al seno familiar, puso de relieve la inexistencia de los presupuestos legales del desamparo y evidenció una actuación administrativa contraria a los artículos 23, 27 y 43 de la LOPIVI. Este caso muestra cómo, en determinados contextos, la solicitud de ayuda institucional puede acabar convirtiéndose en un factor de riesgo añadido para las familias en situación de especial vulnerabilidad.
4. Conclusiones: del interés superior del menor a las disfunciones en su aplicación
El análisis conjunto del marco normativo aplicable, la doctrina jurisprudencial y los supuestos prácticos examinados permite concluir que el sistema de protección de la infancia no presenta un déficit normativo relevante, sino determinadas disfunciones en la aplicación de las normas vigentes. La coexistencia de intervenciones intensivas ante situaciones de vulnerabilidad y de respuestas insuficientes frente a supuestos de violencia acreditada revela problemas de coherencia y homogeneidad en la actuación administrativa.
La Ley Orgánica 8/2021, de protección integral a la infancia y la adolescencia frente a la violencia (LOPIVI), establece un modelo de intervención basado en la prevención, el apoyo familiar, la coordinación interinstitucional y la actuación diligente. El incumplimiento de estos principios puede desnaturalizar la finalidad protectora del sistema y generar situaciones contrarias al interés superior del menor. En este contexto, la efectividad de la protección no depende de la aprobación de nuevas normas, sino de la correcta aplicación de las ya existentes, conforme a los principios de proporcionalidad y motivación suficiente.
Hacia un sistema coherente: líneas de mejora
La corrección de las disfunciones detectadas y la garantía de una aplicación efectiva del principio del interés superior del menor requieren la adopción de medidas orientadas a mejorar la práctica administrativa. A tal efecto, pueden señalarse las siguientes líneas de actuación:
Formación especializada y multidisciplinar. Resulta necesario reforzar la formación continua de los equipos técnicos de los servicios sociales en materias como la violencia contra la infancia, la perspectiva de género y la evaluación del riesgo, con el objetivo de mejorar la calidad de los informes técnicos y de diferenciar adecuadamente entre situaciones de precariedad socioeconómica y supuestos de negligencia parental.
Establecimiento de criterios e indicadores objetivos. A fin de limitar la discrecionalidad en la apreciación del riesgo y del desamparo, resulta conveniente el desarrollo e implementación de protocolos y herramientas de valoración objetivas y validadas, que contribuyan a una toma de decisiones más homogénea y fundamentada.
Medidas de apoyo familiar. En las situaciones de riesgo, la intervención administrativa debería priorizar las medidas de apoyo y acompañamiento a la familia, dotando de recursos suficientes a los programas de preservación familiar, intervención terapéutica y apoyo a la parentalidad, reservando la separación del menor como una medida subsidiaria y excepcional.
Refuerzo del control judicial. Resulta conveniente intensificar el control judicial sobre las decisiones administrativas en materia de protección, de modo que se examine no solo su adecuación formal al ordenamiento jurídico, sino también su proporcionalidad, la suficiencia de la motivación y la efectiva consideración de las medidas alternativas de apoyo familiar.
En definitiva, para garantizar una aplicación efectiva del principio del interés superior del menor, resulta necesario avanzar hacia una mayor coherencia entre el marco normativo y la práctica administrativa, mediante la mejora de los recursos, la capacitación técnica de los profesionales, la objetivación de los procesos de valoración y un control judicial adecuado de las decisiones adoptadas.
