Maite Agredano. Delegada sindical de Co.bas El margen de maniobra se reduce aceleradamente. La presión sobre el Gobierno de España para adaptar definitivamente el ordenamiento jurídico nacional a las exigencias de la normativa europea sobre contratación temporal en el sector público ha alcanzado un nivel difícilmente comparable con etapas anteriores del conflicto.
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| Maite Agredano. Delegada del Sector Público de Co.bas, autora de este articulo | ||
Sin embargo, esta presión ya no procede únicamente de las instituciones europeas. La Comisión Europea ha incrementado la exigencia sobre el cumplimiento efectivo de la Directiva 1999/70/CE y de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, advirtiendo de las consecuencias jurídicas y económicas derivadas de nuevos incumplimientos. Paralelamente, diversos socios parlamentarios de investidura, como Podemos, Junts o ERC, han manifestado su rechazo a cualquier reforma que reproduzca soluciones ya cuestionadas por la jurisprudencia europea o que se limite a introducir medidas meramente cosméticas.
La obligación de dar cumplimiento a las exigencias europeas no requiere necesariamente una reforma constitucional si se tienen en cuenta las distintas propuestas elaboradas durante los últimos años por organizaciones como los sindicatos COBAS, FETAP-CGT, SAP Madrid-CGT o la PAFP - Plataforma d'Afectats per la Funció Pública, así como por personas que, a título individual, han desempeñado un papel decisivo en la construcción de alternativas jurídicas y políticas.
Entre ellas destaca Javier Salceda, jurista y jefe de sección del Gobierno de Aragón, impulsor de una parte importante de las propuestas normativas que actualmente se encuentran sobre la mesa de debate. Junto a estas iniciativas se han planteado también propuestas promovidas por colectivos como Interinas en Acción, PAFP Murcia o FijezaYa.org que, en nuestra opinión, no solo se alejan de los criterios establecidos por la jurisprudencia europea más reciente, sino que suponen una involución respecto a las expectativas generadas tras la aprobación de la Ley 20/2021.
En cualquier caso, Javier Salceda se ha consolidado como una de las voces técnicas más activas en la búsqueda de soluciones compatibles con las exigencias derivadas de la jurisprudencia y la normativa europea sobre contratación temporal en el sector público.
Se aprobarán dos Reales Decretos
De hecho, las últimas informaciones trasladadas por representantes del principal partido que sustenta al Gobierno apuntan a que, por fin, el trabajo desarrollado durante estos años por las organizaciones y personas que hemos impulsado propuestas alternativas podría estar comenzando a dar resultados.
Según dichas informaciones, antes de que finalice el mes de junio está prevista la aprobación de dos reales decretos estrechamente vinculados entre sí y con capacidad potencial para abordar de forma efectiva el problema de la temporalidad en las administraciones públicas.
El primero de ellos sería el Real Decreto regulador de la jubilación parcial en las administraciones públicas. El segundo, de especial relevancia para el personal temporal afectado por situaciones de abuso, establecería medidas extraordinarias de estabilización adaptadas a las exigencias derivadas de las últimas sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
Según las informaciones conocidas hasta el momento, esta iniciativa se tramitaría de forma independiente de la futura Ley de Función Pública, lo que permitiría acelerar su aprobación y aplicación.
Aunque todavía es pronto para conocer el contenido definitivo de ambas normas, su mera tramitación constituye un indicio de que el Gobierno ha asumido finalmente la necesidad de abordar el problema mediante instrumentos normativos específicos y no únicamente a través de futuras reformas legislativas de largo recorrido.
Deben cumplir con Europa
Sin embargo, la verdadera relevancia de estos dos reales decretos no radicará en su mera aprobación, sino en su capacidad para dar cumplimiento efectivo a las exigencias establecidas por la normativa y la jurisprudencia europea. La experiencia acumulada durante los últimos años aconseja prudencia.
La aprobación de nuevas normas no garantiza por sí sola la resolución del problema si estas vuelven a reproducir mecanismos que ya han sido cuestionados por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea o si se limitan a ofrecer soluciones parciales destinadas a aparentar cumplimiento sin corregir las causas estructurales del abuso.
En consecuencia, todo el escenario que se analiza a continuación dependerá, en gran medida, del contenido final de estas iniciativas. Si ambos reales decretos incorporan medidas capaces de sancionar de manera efectiva el abuso de la temporalidad y de garantizar el cumplimiento de las obligaciones asumidas por España ante la Unión Europea, podrían abrir una vía real para la resolución de un conflicto que se prolonga desde hace décadas.
Por el contrario, si vuelven a reproducirse soluciones insuficientes o incompatibles con los parámetros exigidos por las instituciones europeas, las consecuencias previsibles seguirán siendo las mismas: aumento de la inseguridad jurídica, nuevas condenas y procedimientos de infracción, deterioro de la confianza ciudadana en las instituciones y profundización de los problemas estructurales que afectan tanto al empleo público como al propio modelo de Estado.
Es precisamente a partir de esta incertidumbre donde debe analizarse el complejo contexto político y social en el que se desarrollarán los próximos meses.
Por tanto, el debate no gira tanto en torno a la posibilidad jurídica de adoptar determinadas medidas como sobre la voluntad política real de hacerlo.
El problema es que el Gobierno dispone de muy poco tiempo para afrontar una tarea que los sucesivos ejecutivos han evitado resolver durante casi tres décadas. Y ello ocurre, además, en un contexto político especialmente complejo.
La temporalidad y la crisis de representación política
La situación política que atraviesa actualmente España introduce un elemento adicional de incertidumbre. Los distintos casos de corrupción que afectan al principal partido del Gobierno no solo condicionan su capacidad de iniciativa legislativa, sino que también alimentan escenarios de inestabilidad que podrían desembocar en una convocatoria electoral anticipada.
Las consecuencias de ese escenario trascienden ampliamente el conflicto de la temporalidad. La orientación futura de políticas públicas relacionadas con la vivienda, la sanidad, la educación, los servicios sociales o el propio modelo de empleo público dependerá en gran medida de la correlación de fuerzas que surja de los próximos procesos electorales.
Existe además una notable división en la percepción social de los acontecimientos políticos recientes. Mientras una parte de la ciudadanía los interpreta como nuevos casos de corrupción que afectan al núcleo del poder político, otra parte considera que podrían existir dinámicas similares a las que en el pasado afectaron a determinadas formaciones políticas y dirigentes que denunciaron haber sido objeto de estrategias de desgaste político, judicial y mediático posteriormente archivadas por los tribunales.
Más allá de cuál sea finalmente el desenlace de estas controversias, lo cierto es que la creciente desconfianza hacia las instituciones democráticas constituye uno de los principales riesgos para la estabilidad política y social del país.
Y es precisamente en ese contexto donde la temporalidad deja de ser un problema sectorial para convertirse en un síntoma de una cuestión mucho más profunda; la incapacidad de las instituciones para responder de forma eficaz a problemas que afectan a cientos de miles de personas.
Y cuando esa incapacidad se prolonga durante décadas, el problema deja de ser exclusivamente administrativo o jurídico para adquirir una dimensión plenamente política y democrática.
La relevancia de esta decisión va mucho más allá del ámbito estrictamente laboral. El modelo de empleo público constituye uno de los pilares fundamentales sobre los que se sostienen la sanidad pública, la educación pública, los servicios sociales, las políticas de vivienda y, en definitiva, buena parte de las estructuras que conforman el Estado del bienestar.
Por ello, la falta de una solución legislativa eficaz no tendría consecuencias únicamente para cientos de miles de trabajadores y trabajadoras afectadas por el abuso de la temporalidad, sino también para la capacidad futura de las administraciones públicas para garantizar derechos esenciales a la ciudadanía.
Si finalmente las reformas anunciadas no incorporan mecanismos compatibles con las exigencias derivadas de la jurisprudencia europea y con las propuestas normativas que durante los últimos años han venido desarrollando distintos actores sociales y jurídicos —entre ellos Javier Salceda—, el problema dejará de ser percibido como un conflicto sectorial para convertirse en una nueva manifestación de la dificultad de las instituciones para ofrecer respuestas eficaces a desafíos que llevan décadas sin resolverse. Y cuando esa percepción se extiende a ámbitos tan sensibles como el empleo público, la vivienda, la sanidad o la educación, el riesgo de desafección democrática aumenta considerablemente.
Es precisamente en ese contexto donde deben interpretarse las reflexiones que se desarrollan en los siguientes apartados. La incapacidad de garantizar de forma efectiva los derechos sociales y los servicios públicos esenciales suele generar espacios políticos que son ocupados por proyectos que proponen una reducción del papel social del Estado y una reorientación de sus funciones hacia modelos más centrados en la autoridad, el control y la lógica del mercado.
Las experiencias observadas durante los últimos años en países como Hungría o Polonia constituyen una advertencia de hasta qué punto el debilitamiento progresivo de los derechos sociales puede terminar afectando también a la calidad democrática de las instituciones.
El riesgo de una regresión social y democrática
Las encuestas publicadas durante los últimos días apuntan a la posibilidad de un cambio significativo en las mayorías parlamentarias. Si finalmente se materializara un escenario de gobierno sustentado por fuerzas conservadoras y de extrema derecha, las consecuencias podrían ir mucho más allá de la política de empleo público.
Determinadas propuestas políticas defienden una reducción sustancial del papel del Estado en ámbitos esenciales para la cohesión social. Sanidad, educación, servicios sociales, políticas de vivienda o sistemas públicos de protección podrían verse sometidos a procesos de privatización, externalización o reducción presupuestaria de gran alcance.
Conviene recordar que son precisamente esos servicios públicos los que sostienen diariamente miles de empleados y empleadas públicas, muchas de ellas afectadas por situaciones de temporalidad abusiva que se prolongan durante décadas. No se trata únicamente de garantizar derechos laborales, sino de asegurar la continuidad y calidad de servicios esenciales para la ciudadanía.
En determinados modelos políticos inspirados en planteamientos ultraliberales o de reducción del sector público, no desaparece el Estado, sino que se transforma. Mientras se refuerzan las estructuras vinculadas a la autoridad y al control social —fuerzas y cuerpos de seguridad, administración de justicia o sistema penitenciario—, se debilitan progresivamente aquellas funciones destinadas a garantizar derechos y bienestar a la ciudadanía, como la vivienda pública, la sanidad, la educación o los servicios sociales, sometiéndolas cada vez más a las lógicas del mercado, a pesar de constituir históricamente algunos de los pilares fundamentales del Estado del bienestar.
Lejos de tratarse de una hipótesis teórica, este modelo de transformación del Estado ya puede observarse en algunos países europeos. Polonia y Hungría constituyen ejemplos ampliamente estudiados por organismos internacionales y especialistas en calidad democrática, donde la concentración progresiva del poder político ha ido acompañada del debilitamiento de los contrapesos institucionales y de una concepción del Estado cada vez más centrada en las funciones de control, autoridad y seguridad, en detrimento de aquellas orientadas a garantizar derechos sociales y reforzar el Estado del bienestar. Las reiteradas tensiones mantenidas por ambos Estados con las instituciones europeas en materias relacionadas con el Estado de derecho, la independencia institucional y la calidad democrática constituyen una muestra significativa de esta evolución.
Sin necesidad de establecer paralelismos absolutos, estos procesos constituyen una advertencia sobre la fragilidad de los sistemas democráticos cuando amplias capas de la población perciben que las instituciones han dejado de responder a sus necesidades.
Recuperar la confianza mediante derechos
La temporalidad en el empleo público no puede analizarse de forma aislada. Forma parte de un fenómeno más amplio relacionado con la precarización de las condiciones de vida de amplios sectores sociales.
El acceso a la vivienda se ha convertido en un problema estructural para millones de personas. Los costes de alquiler y adquisición consumen porcentajes crecientes de los salarios, dificultando la emancipación y deteriorando las expectativas vitales de varias generaciones.
Al mismo tiempo, la presión sobre la sanidad pública, la educación pública y los servicios sociales continúa aumentando. Sin embargo, el problema no radica tanto en la inexistencia de recursos como en las prioridades políticas sobre su utilización. Mientras crece la demanda social, una parte significativa de los recursos públicos se desvía hacia entidades privadas que prestan esos mismos servicios, en lugar de reforzar las plantillas, infraestructuras y medios de las administraciones públicas.
El resultado es un progresivo debilitamiento de la capacidad del sector público para garantizar derechos básicos y una creciente dependencia de operadores privados para atender necesidades que históricamente han formado parte del núcleo del Estado del bienestar.
No se trata, por tanto, de una mera cuestión presupuestaria, sino de una decisión política sobre quién presta los servicios públicos, bajo qué criterios y con qué grado de control democrático.
En este contexto, el Gobierno y las fuerzas que sostienen la mayoría parlamentaria deberían ser plenamente conscientes de que la mejor manera de combatir la desafección política no consiste en blindarse institucionalmente ni en concentrar esfuerzos exclusivamente en la supervivencia parlamentaria.
La única respuesta eficaz pasa por ampliar derechos, reforzar las garantías sociales y ofrecer soluciones reales a los problemas cotidianos de la ciudadanía.
Gobernar para quienes viven en condiciones de mayor precariedad no es únicamente una cuestión de justicia social; es una necesidad democrática de primer orden. Cuando las instituciones abandonan a los sectores más vulnerables, el vacío es ocupado por quienes transforman el malestar social en herramienta política.
Lo paradójico es que, en muchas ocasiones, quienes ofrecen esas narrativas son los mismos actores que han promovido, respaldado o normalizado las políticas que han contribuido a generar las condiciones de precariedad que dicen combatir.
Ese es uno de los mayores peligros para cualquier democracia: que las víctimas de la desigualdad terminen apoyando a quienes les señalan falsos culpables mientras ocultan las verdaderas causas de su situación. Los discursos basados en el miedo, el odio o el enfrentamiento cumplen precisamente esa función; canalizar la frustración social hacia objetivos convenientes, evitando que se cuestione el modelo económico y político que ha producido esa precariedad.
Una decisión que trasciende la temporalidad
Nos encontramos ante una decisión que trasciende ampliamente el conflicto de la temporalidad en las administraciones públicas. Lo que está en juego no es únicamente la situación laboral de cientos de miles de trabajadores y trabajadoras, sino la capacidad de las instituciones para responder a los desafíos sociales, económicos y democráticos que afronta el país.
Durante demasiado tiempo se ha intentado gestionar este problema mediante soluciones provisionales, interpretaciones restrictivas de la normativa europea y reformas parciales que han terminado demostrando su insuficiencia. Sin embargo, el margen para seguir aplazando decisiones se ha agotado. La presión de las instituciones europeas, la evolución de la jurisprudencia y la propia realidad social han situado el debate en un punto de no retorno.
La cuestión ya no se limita a determinar cómo resolver el problema de la temporalidad. Tras años de incumplimientos, reformas insuficientes y soluciones provisionales, el debate ha pasado a situarse en el terreno de las prioridades políticas y de la propia función del Estado. La verdadera incógnita es si existirá la voluntad política necesaria para acometer una reforma profunda del modelo de empleo público antes de que las consecuencias del inmovilismo resulten irreversibles
Lo que se decida en los próximos meses servirá para determinar hasta qué punto las instituciones son capaces de garantizar derechos, fortalecer los servicios públicos y responder eficazmente a las necesidades de la mayoría social.
La temporalidad ha terminado convirtiéndose en un síntoma de problemas mucho más profundos relacionados con la calidad democrática, la capacidad de las administraciones para prestar servicios esenciales y la confianza de la ciudadanía en sus instituciones.
Por ello, la respuesta que finalmente se adopte no afectará únicamente al futuro de cientos de miles de trabajadores y trabajadoras públicas. También permitirá comprobar si el Estado sigue dispuesto a asumir un papel activo en la protección de los derechos sociales o si, por el contrario, continuará avanzando hacia modelos donde esa responsabilidad se desplaza progresivamente hacia el mercado.
En última instancia, lo que está en juego no es solo una reforma legislativa, sino la orientación futura del propio contrato social sobre el que se sustenta nuestra democracia.