Domingo Monforte Abogados Asociados
José Domingo Monforte.
Abogado. DOMINGO MONFORTE Abogados Asociados
La regulación de las actuaciones inspectoras previas al procedimiento sancionador en el orden social responde a una lógica clara: garantizar que el ejercicio de la potestad administrativa de investigación y comprobación se desarrolle dentro de límites temporales razonables. No se trata únicamente de una regla de organización interna de la Administración, sino de una garantía estructural del sujeto investigado que encuentra su fundamento en los principios propios del derecho sancionador administrativo.
El artículo 21.4 de la Ley 23/2015, Ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social establece, en este sentido, que las actuaciones comprobatorias no podrán dilatarse por más de nueve meses ni permanecer interrumpidas por periodos superiores a cinco meses, salvo que concurran determinadas circunstancias excepcionales o que la dilación sea imputable al propio sujeto inspeccionado. Este límite temporal delimita el espacio en el que la Administración puede desplegar su actividad investigadora antes de decidir si procede o no la extensión de un acta de infracción.
La reciente Sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Social) de 3 de febrero de 2026 ha venido a confirmar el criterio interpretativo que se venía consolidando en torno a este precepto, reafirmando la naturaleza garantista de dicho límite temporal y precisando algunos elementos relevantes para su correcta aplicación.
I. La apertura de la actuación inspectora como punto de partida del cómputo temporal.
La actuación inspectora se inicia, en términos jurídicos, cuando la Inspección despliega su actividad de comprobación frente a un sujeto determinado. La práctica administrativa muestra que ese inicio puede adoptar diversas formas —visitas a centros de trabajo, entrevistas con trabajadores, requerimientos documentales o citaciones de comparecencia—, pero todas ellas comparten un elemento común: constituyen el momento en el que la Administración comienza a investigar la posible existencia de incumplimientos normativos.
Desde la perspectiva del régimen temporal de las actuaciones, ese momento inicial adquiere una relevancia decisiva, pues es a partir de él cuando comienza a computarse el plazo máximo previsto por la normativa. La jurisprudencia ha insistido reiteradamente en que dicho plazo no puede quedar abierto de forma indeterminada ni depender de reconstrucciones posteriores del procedimiento administrativo. El límite temporal se conecta con el inicio efectivo de la actividad inspectora y no con momentos posteriores del desarrollo de la investigación.
La sentencia del Tribunal Supremo objeto de referencia confirma esta aproximación interpretativa y recuerda que el cómputo debe vincularse a la primera actuación material de comprobación realizada por la Inspección en relación con el sujeto investigado. De este modo se evita que la determinación del dies a quo quede sujeta a reconstrucciones retrospectivas o a interpretaciones flexibles que podrían vaciar de contenido el límite temporal establecido por el legislador.
II. La delimitación del sujeto inspeccionado.
Uno de los problemas más frecuentes en la práctica inspectora surge cuando la investigación administrativa se proyecta sobre varias empresas vinculadas entre sí. Las estructuras empresariales complejas, la externalización de actividades o la existencia de grupos societarios hacen que, en ocasiones, la Inspección despliegue su actividad de comprobación respecto de varias entidades simultáneamente.
En estos supuestos surge la cuestión de determinar si las actuaciones deben considerarse dirigidas frente a un único sujeto o frente a varios sujetos distintos a efectos del cómputo del plazo máximo de duración de la investigación.
El Tribunal Supremo aborda esta cuestión desde un planteamiento sistemático: la existencia de un grupo mercantil no altera por sí sola la autonomía jurídica de las sociedades que lo integran. La jurisprudencia laboral ha mantenido de forma constante que la pertenencia a un grupo empresarial no comporta automáticamente la existencia de una responsabilidad común ni permite ignorar la personalidad jurídica diferenciada de cada sociedad.
Para que pueda hablarse de una unidad empresarial con efectos laborales es necesario acreditar la concurrencia de circunstancias adicionales que revelen una utilización abusiva o fraudulenta de la estructura societaria, tales como la confusión de plantillas, la confusión patrimonial, la unidad de caja o la creación de sociedades meramente instrumentales. Solo en esos supuestos puede afirmarse la existencia de lo que la doctrina ha denominado un grupo patológico de empresas.
La sentencia confirma esta construcción jurisprudencial y recuerda que, en ausencia de esos elementos adicionales, cada sociedad conserva su condición de sujeto autónomo en el plano laboral y sancionador. En consecuencia, el plazo máximo de las actuaciones inspectoras debe referirse al sujeto concreto frente al que se dirige la imputación administrativa y no puede extenderse artificialmente mediante la agregación de actuaciones realizadas respecto de otras entidades del grupo.
III. La imposibilidad de extender artificialmente el plazo de investigación.
La consecuencia práctica de la doctrina anterior es particularmente relevante en aquellos procedimientos en los que la Inspección ha desarrollado actuaciones respecto de varias empresas, pero la imputación sancionadora se dirige finalmente frente a una sola de ellas.
En tales situaciones no resulta jurídicamente admisible reconstruir el cómputo del plazo de las actuaciones tomando en consideración la totalidad de las diligencias practicadas en relación con todas las sociedades investigadas. El plazo legal se refiere a las actuaciones dirigidas frente al sujeto inspeccionado y no a la investigación administrativa en abstracto.
La sentencia del Tribunal Supremo citada sobre la que gravitan estas reflexiones confirma este criterio y rechaza la posibilidad de desplazar el momento inicial del cómputo mediante la acumulación de actuaciones referidas a distintos sujetos. Admitir una interpretación de este tipo implicaría, en la práctica, permitir que la Administración ampliara indirectamente el plazo máximo previsto por la ley, desnaturalizando la finalidad garantista de la norma.
El límite temporal de nueve meses cumple precisamente la función de evitar que la actividad investigadora de la Administración se prolongue indefinidamente. Por ello, su interpretación debe realizarse de forma estricta, sin admitir soluciones que permitan extenderlo mediante construcciones interpretativas basadas en la complejidad organizativa de la investigación.
IV. El sentido garantista del régimen temporal de las actuaciones inspectoras.
La doctrina confirmada por el Tribunal Supremo se inserta en una línea jurisprudencial que enfatiza el carácter garantista del régimen temporal de las actuaciones inspectoras. El límite de duración no constituye una mera formalidad procedimental, sino un elemento esencial del equilibrio entre la eficacia de la función inspectora y los derechos del sujeto investigado.
Desde esta perspectiva, el plazo máximo de las actuaciones cumple una doble función. Por un lado, obliga a la Administración a desarrollar su actividad investigadora con la diligencia necesaria para evitar dilaciones injustificadas. Por otro, protege al sujeto sometido a inspección frente a investigaciones indefinidas que prolonguen innecesariamente la incertidumbre sobre su eventual responsabilidad.
La sentencia comentada no introduce una ruptura doctrinal, sino que refuerza esta lógica garantista y recuerda que la complejidad de las investigaciones administrativas —especialmente en contextos empresariales caracterizados por estructuras societarias complejas— no puede servir como argumento para flexibilizar los límites temporales establecidos por el legislador.
De este modo, el Tribunal Supremo reafirma una idea central en el sistema del derecho sancionador administrativo: el ejercicio de la potestad punitiva por parte de la Administración, incluso cuando se articula a través de procedimientos de investigación complejos, permanece sometido a límites estrictos derivados de los principios de seguridad jurídica, proporcionalidad y legalidad. La actividad inspectora constituye un instrumento esencial para la garantía del cumplimiento de la normativa laboral, pero su ejercicio debe desarrollarse siempre dentro del marco temporal y procedimental que el ordenamiento establece.
