Maite Agredano. Delegada sindical de Co.bas El 28 de junio de 1999, el Consejo de la Unión Europea aprobó la Directiva 1999/70/CE, sobre el trabajo de duración determinada. La norma perseguía dos objetivos muy concretos: impedir la discriminación entre trabajadores temporales y fijos, y evitar que la contratación temporal sucesiva se utilizara como una vía ordinaria para cubrir necesidades permanentes. El plazo de transposición vencía, con carácter general, el 10 de julio de 2001. Veintisiete años después de su aprobación, España sigue sin ofrecer una respuesta normativa eficaz al abuso de temporalidad en el sector público.
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| Maite Agredano. Delegada del Sector Público de Co.bas, autora de este articulo | ||
No estamos ante un problema menor de gestión de plantillas. La temporalidad abusiva se ha convertido en una anomalía estructural del empleo público español, tolerada durante décadas por la falta de decisiones políticas capaces de prevenir el abuso y sancionarlo de forma real. La Administración ha utilizado vínculos temporales para cubrir necesidades permanentes durante años, en muchos casos durante décadas. Tras las advertencias del TJUE, de la Comisión Europea y de los tribunales nacionales, ya no cabe alegar desconocimiento ni falta de elementos jurídicos para resolverlo.
El hito 144: de la estabilización a la suspensión de fondos
La Ley 20/2021 y, antes de ella, el Real Decreto-ley 14/2021, se presentaron como la solución legislativa para reducir la temporalidad en el empleo público. El resultado, sin embargo, fue insuficiente. La reforma permitió articular procesos de estabilización, pero no estabilizó al personal afectado en los términos exigidos por la normativa europea ni estableció una sanción efectiva, proporcionada y disuasoria frente al abuso. En consecuencia, y al menos en lo relativo al sector público, la Directiva 1999/70/CE seguía sin contar con una transposición materialmente adecuada.
Pese a ello, la reforma quedó vinculada al Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia mediante el hito 144, referido a la entrada en vigor de una norma que redujera la temporalidad en las Administraciones públicas e incorporara medidas efectivas para prevenir y sancionar los abusos. En un primer momento, la Comisión Europea aceptó que ese compromiso estaba cumplido. Esa valoración cambió con la jurisprudencia posterior del TJUE. Las sentencias de 22 de febrero de 2024 y de 13 de junio de 2024 demostraron la insuficiencia de las medidas españolas: una indemnización tasada, limitada y desvinculada del abuso real no basta, por sí sola, como sanción efectiva y disuasoria; tampoco una responsabilidad administrativa genérica.
El 7 de julio de 2025, la Comisión adoptó una decisión de suspensión de fondos y declaró revertido el hito 144. El razonamiento fue directo: si no existen medidas efectivas de sanción, no puede entenderse cumplida la obligación de prevenir y penalizar el uso abusivo de relaciones temporales. La consecuencia económica tampoco fue menor: quedaron suspendidos 626.615.891 euros de ayuda no reembolsable vinculada al Plan de Recuperación.
Procedimiento de infracción y responsabilidad del Estado
La dimensión económica se cruza, además, con el procedimiento de infracción abierto contra España por la incorrecta aplicación de la Directiva 1999/70/CE. En abril de 2026, la Comisión remitió a España dictámenes motivados en dos procedimientos relacionados con el empleo público temporal: uno por posibles condiciones laborales discriminatorias del personal temporal respecto del personal fijo, y otro por la falta de medidas adecuadas para impedir el abuso en el sector público. España disponía de dos meses para responder y adoptar medidas; si no lo hacía, la Comisión podía llevar el asunto ante el TJUE.
Vencido ese plazo, el Gobierno quedó en una posición jurídicamente delicada. Según la información publicada, pidió a Bruselas ampliar el margen hasta marzo de 2027, alegando la necesidad de coordinar una respuesta con Comunidades Autónomas y Entidades Locales. Esa petición no suspende automáticamente el procedimiento de infracción ni obliga a la Comisión a conceder más tiempo. El dato central sigue siendo el mismo: España lleva décadas sin establecer una respuesta eficaz frente al abuso y no puede utilizar indefinidamente la complejidad administrativa interna como explicación de su inacción.
Comunidades Autónomas: explicación política, no exoneración jurídica
El Gobierno ha apoyado buena parte de su argumentario en la dimensión territorial del problema. El Ministerio ha señalado que las Comunidades Autónomas concentran la mayor parte de la temporalidad abusiva, con una tasa del 40 %, frente al 4,7 % de la Administración General del Estado. En educación y sanidad, ámbitos de competencia autonómica, las cifras oficiales se sitúan en el 40 % y el 43 %. Desde esa premisa, el Ministerio sostiene que necesita pactar con Comunidades Autónomas y Entidades Locales un plan común.
La dificultad territorial existe, pero no exonera al Estado. La Comisión no reclama solo una bajada estadística de la temporalidad; exige normas eficaces para prevenir y sancionar el abuso en todas las Administraciones públicas. Que una parte importante del problema esté en Comunidades Autónomas y Ayuntamientos no convierte el incumplimiento en algo ajeno para el Estado. Ante la Unión Europea, quien responde es el Reino de España.
Los hechos muestran una respuesta todavía insuficiente. La reunión del 7 de mayo con las Comunidades Autónomas concluyó con la creación de un grupo de trabajo para estudiar posibles cambios normativos. El siguiente encuentro con las Comunidades Autónomas y la FEMP está convocado para el 8 de julio en Santander. Es decir, cuando el plazo concedido por la Comisión ya ha vencido, la actuación del Gobierno sigue en una fase preliminar. Después de casi tres décadas desde la aprobación de la Directiva, que la solución dependa todavía de futuras reuniones resulta políticamente inaudito.
A esa incertidumbre se suma otro dato. Según la información trasladada a colectivos en defensa de la estabilidad en la Administración por uno de los socios de investidura, el Gobierno habría previsto aprobar a finales de junio dos reales decretos-leyes inicialmente vinculados: uno sobre jubilación parcial del personal laboral y otro sobre las medidas para reducir la temporalidad. Sin embargo, el 30 de junio solo se publicó en el BOE el relativo a la jubilación parcial. Del real decreto-ley sobre temporalidad no hubo noticia alguna, y ni siquiera algunos socios parlamentarios parecían conocer las razones de su ausencia. Esa falta de claridad refuerza la impresión de que el Ejecutivo no dispone todavía de una posición cerrada ni de los apoyos suficientes para una reforma de fondo.
Dos calendarios que no encajan
El Gobierno ha pedido más tiempo, hasta marzo de 2027, para impulsar las reformas necesarias y evitar que el procedimiento de infracción termine en una demanda ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Esa petición revela que el Ejecutivo no cuenta, por ahora, con una solución cerrada ni con un consenso institucional suficiente para aprobar de inmediato las medidas exigidas por Bruselas. Puede servir para ganar margen en el procedimiento de infracción, pero no resuelve el problema de los fondos suspendidos. El calendario político que reclama el Gobierno choca con el calendario jurídico y financiero del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia, que mantiene el 31 de agosto de 2026 como fecha límite para la adopción material de los hitos y objetivos del Plan de Recuperación. Si en julio de 2026 las medidas siguen dependiendo de una negociación abierta, el riesgo de no poder acreditar a tiempo una reforma efectiva para recuperar el cumplimiento del hito 144 resulta evidente.
El riesgo de una reforma de apariencia
Tampoco sería aceptable que, con el único objetivo de salvar los más de 626 millones de euros suspendidos, el Gobierno acudiera a una norma de urgencia sin vocación estructural. Un real decreto-ley puede ofrecer una imagen rápida de cumplimiento ante la Comisión, pero su eficacia queda condicionada a la convalidación por el Congreso. Ya ha ocurrido en materias de enorme relevancia social, como la regulación de los alquileres, donde una medida aprobada por el Ejecutivo decayó por falta de apoyos parlamentarios. Y no puede descartarse que algo similar suceda con el real decreto-ley sobre la jubilación parcial del personal laboral si no reúne la mayoría necesaria.
Trasladar esa lógica al problema de la temporalidad abusiva sería especialmente grave. Una actuación de última hora, pensada solo para superar el control de Bruselas y evitar la pérdida de fondos, desplazaría otra vez el conflicto hacia el futuro. Las reformas aprobadas hasta ahora han reducido cifras, pero no han afrontado plenamente la sanción del abuso. Los procesos de estabilización disminuyeron la tasa de temporalidad, pero no repararon a quienes sufrieron durante años nombramientos o contratos abusivos ni impidieron que las Administraciones volvieran a cubrir necesidades permanentes con personal temporal.
La reforma pendiente debe abordar tres cuestiones inseparables: prevenir nuevos abusos, sancionar de forma efectiva a la Administración incumplidora y reparar adecuadamente a las personas afectadas. Sin esos elementos, cualquier norma quedará a medio camino. Si la solución vuelve a limitarse a fórmulas genéricas de responsabilidad, indemnizaciones tasadas o declaraciones de intención, difícilmente superará el estándar exigido por el Derecho de la Unión.
Resistencias políticas y resortes del Estado
Las resistencias internas a una solución real son más profundas de lo que el debate jurídico suele admitir. No estamos solo ante una discrepancia técnica sobre la Directiva 1999/70/CE o sobre la jurisprudencia del TJUE. El conflicto toca resortes asentados del Estado: la forma en que se organiza el acceso al empleo público, el papel de las organizaciones sindicales mayoritarias, el peso de determinados cuerpos funcionariales y la capacidad de las Administraciones para seguir utilizando la temporalidad como mecanismo ordinario de gestión.
El acceso a la función pública se ha convertido, en buena medida, en un espacio atravesado por intereses económicos, corporativos y sindicales que rara vez se reconocen abiertamente. La preparación de oposiciones, el control de los procesos selectivos, la negociación sindical y la defensa rígida de un determinado modelo de acceso han configurado un sistema que decide quién entra, quién queda fuera y quién permanece durante años sosteniendo servicios públicos en situación de precariedad. Bajo la invocación constante de los principios de igualdad, mérito y capacidad se oculta demasiadas veces una realidad incómoda: esos mismos principios quedan vaciados de contenido cuando las propias Administraciones cubren durante años necesidades estructurales mediante vínculos temporales abusivos.
Resolver de verdad la temporalidad implicaría alterar equilibrios de poder muy consolidados dentro de la Administración. El clientelismo político y sindical, lejos de ser una desviación marginal, forma parte de una cultura institucional profundamente arraigada. Romper con esa lógica tendría algo de acto casi revolucionario, porque obligaría a reconocer que el problema no ha sido fruto del azar, sino de una forma de gestionar lo público que ha beneficiado a las Administraciones incumplidoras y ha dejado sin reparación efectiva a miles de empleados y empleadas públicas temporales.
En este punto, tampoco sorprende la falta de voluntad política del PSOE para abordar una solución justa y definitiva, ni la resistencia de Comunidades Autónomas gobernadas por el Partido Popular. La diferencia partidista se reduce mucho cuando se trata de preservar determinados intereses de Estado. El PSOE puede haber desafiado ciertos equilibrios del turnismo político heredado de la tradición liberal-conservadora que se remonta a Cánovas del Castillo y Sagasta, pero en el empleo público sigue actuando dentro de esa lógica de fondo: preservar los resortes del Estado, evitar una ruptura real con el modelo heredado y administrar el conflicto sin alterar sus causas profundas.
Conclusión: cumplir o aparentar cumplimiento
Esa continuidad es visible en la gestión del abuso de temporalidad. El PSOE puede presentarse en otros planos como una fuerza de avance frente a determinados poderes económicos, mediáticos o internacionales, pero en el interior de la Administración actúa como un partido de orden. Su prioridad parece ser contener el conflicto, ganar tiempo ante Bruselas y evitar una solución que cuestione el modelo tradicional de acceso y gestión del empleo público. La consecuencia es clara: se invoca Europa cuando conviene para justificar reformas, pero se eluden sus exigencias cuando obligan a sancionar de verdad a las Administraciones incumplidoras.
Después de casi treinta años de incumplimientos, advertencias europeas, procesos de estabilización insuficientes y reformas parciales, resulta difícil creer que la solución vaya a venir de una voluntad política espontánea. Si no existe una presión firme de la Comisión Europea, del TJUE y de los tribunales nacionales, lo más probable es que el problema continúe desplazándose hacia adelante mediante reuniones, grupos de trabajo, normas provisionales y soluciones de apariencia.
El riesgo es evidente: que España vuelva a presentar una respuesta formalmente aceptable, pero materialmente insuficiente, destinada más a salvar fondos europeos y evitar sanciones que a reparar el abuso sufrido por miles de empleados y empleadas públicas temporales.