.jpeg "Policía nacional y guardia civil: ¿unificación estructural o sistema dual inteligente contra el crimen?")
El Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en su Sentencia nº 27/2026, de 7 de enero (Recurso de apelación 381/2025), ha abordado nuevamente una cuestión recurrente en la práctica de la contratación pública a raíz de la actuación del Ayuntamiento de Getxo, que adjudicó de forma simultánea varios contratos menores de obras vinculados a la renovación del alumbrado público municipal.
El litigio trae causa de la adjudicación, en una misma fecha y a favor de un mismo contratista, de dos contratos menores de obras destinados a la renovación del alumbrado público municipal en distintas zonas del municipio de Getxo. Ambos contratos presentaban importes muy próximos al límite legal previsto para el contrato menor de obras y consistían, sustancialmente, en la sustitución de luminarias dentro de un mismo plan de mejora de la eficiencia energética.
Frente a dichas adjudicaciones, un concejal de la oposición interpuso recurso contencioso-administrativo alegando la existencia de fraccionamiento indebido del objeto contractual, al entender que las actuaciones formaban parte de una intervención unitaria artificialmente dividida con la finalidad de eludir los procedimientos ordinarios de adjudicación previstos en la Ley de Contratos del Sector Público.
En primera instancia, el Juzgado desestimó el recurso, centrando su análisis en la justificación individual de cada contrato y en las circunstancias específicas que rodeaban cada actuación —entre ellas, la existencia de quejas vecinales en una de las zonas afectadas y el carácter sobrevenido de parte de las intervenciones—. Sin embargo, el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco corrige este enfoque y desplaza el eje del análisis hacia un elemento decisivo: la existencia o no de unidad funcional entre las prestaciones contratadas.
La unidad funcional como eje del análisis del fraccionamiento indebido
El núcleo del razonamiento del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco se articula en torno al concepto de unidad funcional, que se erige como el criterio determinante para apreciar la existencia de fraccionamiento indebido del objeto contractual.
Para el Tribunal, el análisis no debe centrarse en la motivación aislada de cada expediente ni en la concurrencia de circunstancias particulares que expliquen individualmente cada contrato, sino en la realidad objetiva de la prestación contratada. La cuestión clave es determinar si las distintas actuaciones constituyen elementos inseparables para el logro de una misma finalidad técnica o económica.
En esta línea, la Sala introduce un matiz relevante: no resulta determinante acreditar una intención elusiva expresa por parte del órgano de contratación. El fraccionamiento indebido no exige probar un ánimo fraudulento, sino constatar objetivamente que existe una actuación unitaria artificialmente dividida. Con ello, el Tribunal se aleja de un enfoque excesivamente teleológico —centrado en “investigar” la voluntad administrativa— y refuerza un criterio material basado en la configuración real del objeto contractual.
Aplicando este razonamiento al caso concreto, la Sala concluye que ambos contratos menores formaban parte de una misma actuación global de renovación del alumbrado público municipal. El hecho de que las intervenciones se realizaran en zonas distintas del municipio no desvirtúa esta conclusión, ya que lo relevante no es el ámbito territorial concreto, sino la identidad del objeto contractual y su finalidad común.
Ejecución por fases, segmentación territorial y fraccionamiento
Un aspecto especialmente ilustrativo de la sentencia es la distinción que realiza entre la ejecución por fases de una actuación y el fraccionamiento indebido del contrato. La Ley de Contratos del Sector Público permite que una actuación unitaria se ejecute de manera escalonada; lo que no permite es dividirla contractualmente para situar artificialmente cada parte dentro de los límites del contrato menor.
Esta misma problemática podría ser planteada en otros supuestos en los que la fragmentación se articula mediante una segmentación territorial de una necesidad única. Así ocurre, por ejemplo, con la adjudicación simultánea de múltiples contratos menores de obras para la adaptación de depósitos de armas en distintos acuartelamientos de la provincia de Málaga. Aunque formalmente cada contrato se vincula a un inmueble concreto, el análisis material podría evidenciar una finalidad técnica común y una planificación global previa, lo que pone de relieve la existencia de una actuación unitaria susceptible de contratación conjunta.
La comparación resulta útil porque permite apreciar que la diversidad geográfica o la ejecución por zonas no excluyen, por sí mismas, la unidad funcional. Cuando la Administración conoce el alcance global de la necesidad y decide dividirla en contratos menores formalmente autónomos, el examen debe proyectarse sobre el conjunto de la actuación y no sobre cada expediente aislado.
De este modo, la sentencia refuerza la idea de que la licitud del contrato menor no depende de cómo se compartimente formalmente la intervención administrativa, sino de si las prestaciones responden o no a una misma finalidad técnica o económica. La ejecución por fases o por ámbitos territoriales distintos puede ser perfectamente compatible con la legalidad, pero solo cuando no encubre la fragmentación de un objeto contractual unitario.