La Administración está obligada a reaccionar ante cualquier actuación contraria a la normativa urbanística acordando o ejecutando directamente las medidas de restablecimiento (i.e. suspensión de obras, precinto, hasta la demolición) con el objetivo de restituir la realidad física a la legalidad urbanística, garantizando que la ilegalidad material urbanística no se consolide.
Además de restituir la legalidad, la Administración, reacciona frente a los incumplimientos en materia urbanística imponiendo las oportunas sanciones al infractor.
Así, la disciplina urbanística requiere articular de forma coherente medidas sancionatorias y medidas de restablecimiento, que son independientes entre si, aunque las imponga la misma administración, el municipio. Es preciso garantizar que la ilegalidad material urbanística nunca se consolide en el territorio, incluso aunque prescriba la responsabilidad personal y no puedan imponerse sanciones
¿Bajo qué criterios de aplican las medidas de protección de la legalidad urbanística?
Como señalábamos en la entrega anterior, la disciplina urbanística requiere articular de forma coherente medidas sancionatorias y medidas de restablecimiento, que son independientes entre si, aunque las imponga la misma administración, el municipio. Así es frecuente el caso en que no se impone sanción, por prescripción de la infracción urbanística pero sí se ordena la demolición de una obra fuera de ordenación o la clausura de un establecimiento donde se lleva a cabo un uso ilegal.
Las medidas de protección de la legalidad urbanística tienen fines preventivos, restitutivos y represivos. Buscan restablecer la legalidad, disuadir de la comisión de infracciones y reparar los daños causados. Tanto las medidas restaurativas de las sanciones, ambas son de ejercicio reglado y no discrecional, y están sujetas al principio de proporcionalidad.
La Administración ejerce la disciplina respetando principios como proporcionalidad, eficiencia, seguridad jurídica y buena fe, que legitiman el ejercicio de la coacción.
1.- Especialmente relevante es el principio de proporcionalidad, que informa imposición de sanciones y medidas de restablecimiento, garantizando que las medidas adoptadas se ajusten a la gravedad de los hechos y sus efectos, evitando la impunidad, pero protegiendo a los ciudadanos frente a reacciones excesivas de la Administración.
La proporcionalidad exige idoneidad de la sanción o medida adoptada para cumplir la finalidad perseguida (restablecer la legalidad, proteger el interés público y disuadir futuras infracciones).
La proporcionalidad implica también necesidad, es decir que no existan medios menos gravosos para alcanzar los objetivos.
Por último, la proporcionalidad exige ponderación, esto es, equilibrio entre la gravedad de la infracción y la intensidad de la sanción, evitando que el castigo resulte desmedido
Así, por la aplicación del principio de proporcionalidad en la imposición de sanciones y medidas de restablecimiento, la demolición se considera una medida excepcional, aunque legítima para restablecer la legalidad, y no respeta el principio de proporcionalidad la demolición del total de una obra con pequeños desajustes normativos.
Otro ejemplo de falta de proporcionalidad sería la imposición de multas de elevada cuantía como medida cautelar si ejecución inmediata puede producir perjuicios irreversibles o desproporcionados en la economía del sancionado.
2.- Otro principio básico que rige en el derecho sancionador y, consiguientemente, en las sanciones urbanísticas es el principio de responsabilidad de forma que no puede sancionarse sin que concurra culpabilidad (dolo o negligencia).
Para que exista responsabilidad y pueda imponerse la sanción es necesaria certeza de culpabilidad, de acuerdo con la doctrina constitucional. Así, al promotor que construye habilitado por una licencia y después esta decae porque el planeamiento es anulado, no puede achacársele negligencia ni dolo, si paralizó inmediatamente las obras al tener conocimiento de la ilegalidad.
En conclusión, el régimen de disciplina urbanística constituye un pilar esencial del Derecho Urbanístico español, pues garantizando el cumplimiento del ordenamiento jurídico urbanístico se protegen los derechos fundamentales de los ciudadanos (i.e medio ambiente sano y la calidad de vida urbana). El restablecimiento de la legalidad es un deber irrenunciable de la Administración
La disciplina urbanística combina medidas restauradoras y sancionadoras, que funcionan de forma autónoma e independiente entre sí, mediante procedimientos separados. Esta autonomía explica que en ocasiones se impongan medidas de restablecimiento, pero no sanciones (i.e porque las infracciones han prescrito. Ambas potestades de restablecimiento y sancionatoria son ejercicio obligatorio no potestativo y reglado y no discrecional apoyándose en el principio de proporcionalidad y culpabilidad.
Pero la eficacia práctica de la disciplina urbanística se enfrenta a dificultades de compleja resolución, como la inejecución de sentencias condenatorias (i.e no demolición de edificaciones fuera de ordenación ejecutadas por promotores hoy en concurso o liquidación) Es preciso seguir avanzando para reforzar los mecanismos de ejecución forzosa, incluyendo la ejecución subsidiaria.
