ACAL Abogados y Consultores de Administración Pública
1. Introducción: El Laberinto de la Interinidad
Para miles de empleados públicos en España el día a día transcurre en un laberinto de incertidumbre jurídica. Tras décadas de parches normativos, y de un rosario de pronunciamientos judiciales, la reciente sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE), conocida como la sentencia Obadal, ha caído como un auténtico golpe al tablero que obliga al sistema español a empezar de cero. Este fallo supone una «enmienda a la totalidad» a las soluciones que nuestro país había articulado para resolver el problema lacerante de la temporalidad, dejando en evidencia la fragilidad de una estructura administrativa que parece incapaz de sanar sus propias heridas.
A pesar de las sucesivas reformas y los cacareados procesos de estabilización, surge una pregunta inevitable: ¿por qué, tras años de debate y nuevas leyes, el problema parece estar hoy más lejos de solucionarse que nunca? La crisis no es solo normativa; es un pulso entre la protección de los derechos de los trabajadores y la resistencia de unas instituciones que se aferran a interpretaciones restrictivas para evitar el colapso del sistema de acceso.
La expectación, y dado que se trataba de una cuestión prejudicial, se centraba en la reacción del Tribunal Supremo, tanto en el ámbito social como en el contencioso-administrativo, y una vez que ambos órdenes se han pronunciado de nuevo hemos asistido a una cascada de opiniones de sumo interés sobre el acierto o el mayor o menor yerro de las soluciones ofrecidas sobre la figura del indefinido no fijo, respecto de sí procedía o no la declaración de fijeza cuando existía un abuso, en torno a la procedencia y la cuantía de las eventuales indemnizaciones, o por citar un último asunto sobre la necesidad de articular un sistema efectivo de responsabilidad de los gestores que impida que el abuso de temporalidad se entrone en nuestras Administraciones públicas.
Desde luego todas son relevantes y seguramente los próximos meses, y dado que la cuestión está lejos de cerrarse, acapararan el debate jurídico al menos en el empleo público. Menos se ha reparado en una cuestión que desde mi punto de vista resulta clave, a saber: cuándo y en qué condiciones se produce un abuso en la temporalidad. Cuestión no menor, como ha señalado con agudeza CRISTOBAL MOLINA, dado que, como fácilmente puede concluirse, es el concepto de abuso de temporalidad el presupuesto de hecho de toda discusión ulterior. Y cuestión que también ha sido objeto de nuevas matizaciones por parte del Tribunal Supremo. A esta dedicamos las siguientes reflexiones.
2. ¿»Inusual» o «Injustificado»?: El sutil (pero vital) matiz.
La jurisdicción social, en el ámbito del empleo público, había mantenido posiciones encontradas con relación a los efectos que, en el sector público, tenía una duración “inusualmente larga” de una relación laboral que superaba el plazo de tres años establecido en el artículo 70 EBEP para aprobar y ejecutar una oferta de empleo público.
La jurisprudencia del orden social había entendido que, al establecer el EBEP un plazo máximo para la cobertura de una vacante, había que entender que la relación laboral de un interino por vacante devenía en indefinida cuando se superaba el límite temporal máximo de tres años para la cobertura de la plaza previsto en el art. 70.1 de dicha norma. Y es que, en efecto, la doctrina del Tribunal Supremo (social), expresada en la sentencia de 24 de abril de 2019 (rec.1001/2017), había concluido tras la jurisprudencia recaída en el ámbito europeo, y de acuerdo con la doctrina a estos efectos establecida en la conocida sentencia Montero Mateos (apartado 64), que el transcurso de un plazo inusualmente largo, con independencia de ese plazo de tres años establecido en el artículo 70 EBEP, de un contrato perfectamente válido era determinante para la conversión de dicho contrato en un contrato laboral indefinido no fijo. En el caso resuelto en esa sentencia la duración del contrato efectivamente había sido excesivamente largo (20 años).
No obstante, un poco después la sentencia de 5 de diciembre de 2019 (rec.1986/2018), también en lo social, volvió a replantear el debate indicando que no bastaba el mero transcurso del tiempo, sino que era preciso indagar si esa duración “inusualmente larga” estaba o no justificada. En palabras del Tribunal Supremo:
“Y utilizamos expresamente la locución «injustificadamente larga» porque lo realmente determinante de la existencia de una conducta fraudulenta que hubiese de provocar la conversión del contrato temporal en indefinido no es, en modo alguno, que su duración resulte «inusualmente» larga; sino que la duración del contrato sea «injustificada» por carecer de soporte legal a la vista de las circunstancias concurrentes en cada caso. Una duración temporal del contrato que no se acomode a lo que resulta habitual puede ser perfectamente legal y estar plenamente fundamentada; sin embargo, cuando esa duración carece de soporte por ser injustificada tendrá como consecuencia que el contrato no pueda ser considerado temporal”.
Es decir, y para resumir con brevedad, la cuestión que planteaba esa nueva línea jurisprudencial del Tribunal Supremo es que no bastaba que una relación laboral fuese “inusualmente larga”, sino que se había de indagar, en cada caso concreto, si esa duración estaba o no justificada.
Sin embargo, y a pesar de este precedente, la Sala IV, en la STS 28 de junio 2021 (rec.3263/2019), aplicando la doctrina del TJUE en el asunto IMIDRA, entendió que la superación del plazo de 3 años del art. 70.1 EBEP precipitaba la calificación de indefinido no fijo.
Finalmente, en este tejer y destejer a lo largo de los años, en el ámbito social las SSTS de 26 de noviembre de 2025 (rec.3835/2024) y 29 de enero de 2026 (rec.513/2025), entre otras, mantuvieron que:
“en orden a considerar más o menos justificada la posible superación de aquel plazo de tres años, habrá que estar a cada caso concreto para valorar adecuadamente la incidencia que esas extraordinarias causas pudieren haber desplegado, modulando razonablemente todos los elementos cualitativos y cuantitativos concurrentes en cada singular ocasión”.
Y, por tanto, admitiendo de forma expresa la existencia de supuestos excepcionales en los que la superación de aquel plazo no impida que siga estando justificada la prolongación del contrato de interinidad más allá de los tres años, correspondiendo a la entidad pública la carga de probarla existencia y naturaleza de tan extraordinarias circunstancias
Muchos menos vaivenes ha tenido el Tribunal Supremo, en el ámbito contencioso-administrativo, que ha rechazado sistemáticamente la idea de que el simple transcurso del tiempo devenga en abuso. En efecto, las SSTS de 19 de febrero de 2025, (rec.1602/2024), de 25 de febrero de 2025, (rec.4436/2024) y de 4 de marzo de 2025 (rec.4230/2024) han abordado dicha cuestión.
Y, de esta manera, se razona en la primera de las sentencias citadas:
“4. Cabe entender así que hay una temporalidad regular, admisible y, como tal, legalmente prevista, de forma que no cabe hablar de temporalidad abusiva o fraudulenta por el mero cómputo de años de una relación de servicios temporal si es que el interino es llamado puntualmente para servir una vacante en tanto se cubre mediante funcionarios de carrera, bien sea de nuevo ingreso, o bien mediante concurso de traslado entre quienes ya lo son. En estos casos de temporalidad regular y no abusiva, el desempeño del puesto será regular al ser por el tiempo que media entre que se produce la vacante y se otorga en propiedad a un funcionario de carrera, en los plazos legales”.
Y añade que:
“5. También cabe esa temporalidad regular cuando, para plazas que tienen titular, el funcionario interino es nombrado para llamamientos por la causa del artículo 10.1.b) del EBEP -baja del titular, comisiones de servicio, permisos o licencias, etc.- o para ejecución de programas de carácter temporal artículo 10.1.c) del EBEP. Y cabe, en fin, cuando es para tareas de refuerzo [artículo 10.1.d) del EBEP], que serán tales si son realmente temporales o coyunturales, pero si el refuerzo se torna indefinido, se estará de hecho ante una plaza que debe considerarse vacante estructural, como tal preverse en las plantillas, luego ofertarse su cobertura de forma regular a funcionarios de carrera”.
Para concluir que es preciso atender al caso concreto para determinar los supuestos que han motivado la temporalidad a fin de discernir si existe o no efectivamente un abuso:
“6. A partir de estas reglas generales la Sala ha declarado que apreciar el abuso lleva a un juicio casuístico (cfr. sentencia 78/2023, 24 de enero, casación 3960/2021). Tal casuismo se plantea, ya sea en la aplicación de la normativa general sobre la función pública, básica o autonómica, o ya sea atendiendo a cada sector o ámbito de la actividad administrativa (cfr. párrafos 67 a 71 de la sentencia TJUE de 26 de noviembre de 2014,ya citada), lo que confirma la cláusula 5.1 del Acuerdo Marco al referirse a las «necesidades de los distintos sectores»; y a su vez, sea en un ámbito u otro, al casuismo de cada sector hay que añadir las circunstancias de cada nombramiento (cfr. sentencias 1401/2021, de 30 de noviembre y 1449, 1450 y 1451/2021, todas de 10 de diciembre, casaciones 6302, 6674 6676 y 7459/2018, respectivamente)”.
Y en el caso de la sentencia citada de 25 de febrero se añadirá que:
“Hemos tenido ocasión de pronunciarnos sobre los criterios que permiten apreciar abuso en la utilización por parte de la Administración de nombramientos temporales. En último extremo, se puede decir que son abusivos cuando con ellos se quieren atender necesidades de carácter estructural en lugar de a las de naturaleza circunstancial para las que han sido previstos por la ley. Así, hay abuso en los nombramientos temporales que se mantienen o reiteran a lo largo de los años para desempeñar el mismo puesto vacante sin que se proceda a su convocatoria para su provisión por funcionario de carrera, o en los de concatenación de sucesivos nombramientos para el mismo puesto o para distintos puestos de semejante contenido. Naturalmente, la determinación del abuso requiere del examen de las circunstancias singulares a fin de establecer que, efectivamente, se ha recurrido de manera reiterada a personal temporal para atender necesidades permanentes [ sentencias n.º 1401/2021, de 30 de noviembre (casación n.º 6302/2018); nº1451/2021, de 10 de diciembre (casación n.º 7459/2018); n.º 1450/2021, de 10 de diciembre (casación nº6676/2018); n.º 1449/2021, de 10 de diciembre (casación n.º 6674/2018); y sucesivas]”.
En definitiva, lo que es temporal no puede ser considerado estructural simplemente por la presunción de que el paso del tiempo muta su naturaleza.
3. La posición del Tribunal Supremo tras la sentencia Obadal: el mito de los tres años es referencia no presupuesto automático para considerar que se ha producido un abuso.
Tras la sentencia Obadal, y a la luz de las recientes resoluciones judiciales, España podría enfrentarse a una divergencia interpretativa que, lejos de contribuir a resolver el problema, incrementa la incertidumbre. Mientras la Sala de lo Social trata de ajustar sus criterios dentro de los márgenes posibles, la jurisdicción Contencioso-Administrativa parece mantener una posición claramente más rígida.
Esta disparidad de enfoques permite prever que el conflicto, que afecta tanto a funcionarios interinos como a personal laboral temporal, continuará presente en los tribunales al menos en el corto plazo, con respuestas distintas según el orden jurisdiccional que conozca del asunto. Una situación que difícilmente puede considerarse positiva, pues, más allá de las particularidades de cada régimen jurídico, lo cierto es que se trata de supuestos sustancialmente idénticos.
Y es que, sin tener a día de hoy un pronunciamiento de fondo en el ámbito contencioso-administrativo, la realidad, y a la vista de un reciente auto dictado por el Tribunal Supremo en el orden contencioso-administrativo, es que la posición de este orden jurisdiccional del Tribunal Supremo se mantiene intacta, y sin variación alguna, tras la sentencia Obadal. En efecto, el ATS de 29 de abril 2026 (rec.127/2026), ponente José Luis Requero Ibáñez, que, formalmente, resuelve un recurso de queja por no admitir un recurso de casación, y no el fondo del litigio parece apuntar en esa dirección. Y es que, materialmente, sin embargo proyecta una consecuencia clara: para la Sala, la sentencia Obadal, de 14 de abril de 2026, no le obliga a rectificar su doctrina consolidada sobre la respuesta al abuso de la interinidad. Afirma literalmente que de ella “no se deduce la pertinencia de rectificar la jurisprudencia de esta Sala”, porque dicha sentencia sería continuación de la propia doctrina del TJUE en la que ya se basa la jurisprudencia del Supremo. Ya veremos porque en algunos aspectos, y me refiero específicamente a las indemnizaciones, será sumamente complicado mantener la jurisprudencia hasta ahora recaída en este orden jurisdiccional dado que llámese sancionadora o llámese de otra forma dicha indemnización lo cierto es que las exigencias que el instituto de la responsabilidad patrimonial comporta como respuesta al abuso de la temporalidad no parecen adecuarse al sentido y finalidad que se derivan de la Cláusula 5ª del Acuerdo Marco.
De mayor interés, en cualquier caso, y para la delimitación de qué haya de entenderse por abuso de temporalidad resulta el reciente pronunciamiento del Tribunal Supremo en el ámbito social. En efecto, la sentencia del Pleno de la Sala Social del TS de fecha 11 de mayo de 2026 (rec.3543/2023) ha realizado unas muy interesantes reflexiones sobre qué haya de entenderse por abuso de temporalidad que completan lo ya dicho por dicha Sala en ese concreto aspecto.
La sentencia distingue entre dos supuestos que a menudo se han confundido. El primero, el fraude o irregularidad contractual interna que se produce cuando un contrato temporal incumple el art. 15 ET, la normativa reglamentaria o la causa temporal invocada para su celebración advirtiendo que no todo fraude activa automáticamente la cláusula 5ª de la Directiva 1999/70 con la eventual consecuencia de que la figura del indefinido no fijo no necesariamente ha de quedar definitivamente arrumbada como podría parecer después de la sentencia europea. Y, de otro lado y en segundo lugar, el abuso de temporalidad a los efectos de la Directiva que requiere dos elementos a los que seguidamente nos referimos.
El primero de ellos es la sucesión o renovación de contratos temporales y cita a estos efectos la STJUE de 3 de junio de 2021 (C-326/2019, Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, apartado52) argumentando que esa Cláusula 5 «solo se aplica en el supuesto de sucesivos contratos o relaciones laborales de duración determinada ( sentencias de 22 de enero de 2020, Baldonedo Martín, C-177/18, EU:C:2020:26,apartado 70, y de 19 de marzo de 2020, Sánchez Ruiz y otros, y C-103/18 y C-429/18, EU:C:2020:219, apartado56 y jurisprudencia citada), de modo que un contrato que sea el primer o único contrato de trabajo de duración determinada no está incluido en el ámbito de aplicación de la cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo Marco [sentencia de 11 de febrero de 2021, M. V. y otros (Sucesivos contratos de trabajo de duración determinada en el sector público), C-760/18, EU:C:2021:113, apartado 38 y jurisprudencia citada]».
El segundo, consiste en la duración anormalmente o inusualmente larga en la que el Tribunal Supremo va a mantener como regla general el plazo de tres años, salvo circunstancias excepcionales justificadas por la Administración. De esta forma, y como ha indicado con el acierto que le es habitual EUGENIA REVILLA, la Sala no establece un plazo rígido y automático a partir del cual toda temporalidad deba considerarse abusiva, pero sí convierte los tres años en una referencia central, especialmente en los contratos de interinidad por vacante. Y la consecuencia, como indica dicha autora, es que la Sala utiliza el exceso sobre ese plazo como un indicio muy fuerte de que la temporalidad ha dejado de responder a una necesidad provisional y ha pasado a convertirse en una utilización abusiva de la contratación temporal desplazando la carga de la justificación hacia la Administración que deberá acreditar que existían circunstancias verdaderamente excepcionales que impedían cubrir la plaza dentro de un plazo razonable. Es de señalar que el voto particular a la Sentencia, del Magistrado López Parada, no comparte que los tres años sean el criterio adecuado para todo encadenamiento ya que, a su juicio, los tres años proceden de la doctrina sobre duración de un único contrato de interinidad por vacante, no de la definición general de temporalidad anormalmente larga y propone mirar la lógica de las normas de estabilización, en especial la Ley 20/2021 que combinan ocupación temporal previa y plazo máximo de resolución de procesos, lo que podría llevar a un umbral de siete años.
La sentencia concluirá que la cláusula 5ª solo se aplica a contratos sucesivos o prorrogados, no a un único contrato temporal no prorrogado. Y también excluye supuestos en los que los empleadores son distintos como en la cesión ilegal de trabajadores. Como fácilmente puede imaginarse esta distinción adquiere una enorme relevancia práctica dado que no toda contratación temporal fraudulenta generará automáticamente derecho a indemnización por abuso ni abrirá la vía de la fijeza y, como ya se ha apuntado, parece que “resucita” en estos supuestos al indefinido no fijo que ya creíamos descartado al declarar en el FJ 4º que: “Por el contrario, cuando no ha habido ese abuso la relación laboral está al margen de la Cláusula 5 y se le aplica el mismo régimen jurídico que antes de la STJUE Obadal”.
Bien es cierto que la misma no ha concitado unanimidad en su acierto. En este sentido, CRISTOBAL MOLINA ha puesto de manifiesto que, aun siendo una solución audaz, se basa en una distinción pragmática, amparada inicialmente por una distinción conceptual, propia de la tópica, diferenciando problemas, pero que, a mi juicio, solo sirve para perpetuar o mantener «guetos profesionales» dado que, desde el punto de vista dogmático, no siempre es fácil distinguir entre abuso y fraude, como prueba que el TS use a menudo las dos calificaciones para una misma situación. Y añade dos razones adicionales que no tienen, desde mi punto de vista, desperdicio alguno: la primera, que no hay que olvidar que será una distinción provisional, interina también, porque si calificada la relación como INF se perpetúa, sin proceso reglamentario, devendrá abusiva; la segunda, que se sigue haciendo «oídos sordos» a los problemas prácticos que esta invención jurisprudencial, traslaticia y acríticamente seguida por el EBEP presenta en la praxis.
4. El Problema de Fondo: la cultura institucional de la precariedad.
El análisis de la situación actual arroja un dato que puede ser tildado de surrealista: a pesar de los intensos procesos de la Ley 20/2021, el sector público español tiene hoy prácticamente la misma temporalidad que antes de iniciar dichas medidas. España ha entrado en un «bucle de temporalidad»: se estabilizan plazas antiguas mientras se generan nuevas bolsas de precariedad por la «puerta de atrás».
Esta paradoja ha alimentado propuestas políticas radicales como la «fijeza automática» para cualquier interino que supere los tres años. Sin embargo, esta solución choca frontalmente con los principios constitucionales de mérito y capacidad, y es vista por muchos juristas como un remedio que podría ser peor que la enfermedad al desmantelar los principios sobre los que se asiente el sistema de empleo público.
Creo acertada la reflexión que realiza la Sala al sugerir que el abuso de temporalidad no puede seguir contemplándose solo como un conflicto individual entre Administración y trabajador, sino también como un problema institucional vinculado a la forma en que las administraciones públicas —y especialmente muchas entidades locales— han gestionado históricamente sus necesidades estructurales de personal. Expresamente, la Sala de lo social en esa reciente sentencia explica que:
“El desarrollo normativo de la Directiva 1999/70 le corresponde al legislador, a quien se dirige el mandato contenido en su art. 2: «Los Estados miembros pondrán en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en la presente Directiva […]».
El legislador debe efectuar las reformas necesarias en aras al cumplimiento efectivo de la Cláusula 5 introduciendo medidas sancionadoras y disuasorias de la situación abusiva. La elevada y persistente tasa de temporalidad evidencia que en muchas Administraciones públicas hay una cultura de la temporalidad que solo podrá ser atajada por la acción del legislador, en particular estableciendo claras y efectivas responsabilidades individuales a quienes incurran en ella. Los trabajadores que han sufrido dicho abuso en la temporalidad deben recibir la correspondiente respuesta del legislador, respetando los principios de igualdad, mérito y capacidad”.
Llegados a este punto, la pregunta es inevitable: ¿Puede el sistema de mérito y capacidad sobrevivir a esta crisis de gestión si no se acomete una reforma radical en estos puntos? ¿Es hora de que la ley deje de castigar al presupuesto público y empiece a exigir responsabilidades políticas y patrimoniales directas a los gestores que perpetúan el abuso?
Una de las claves del futuro del empleo público en España depende de si somos capaces de romper, de una vez por todas, el bucle de la precariedad injustificada. Alguien, el Gobierno y el Parlamento me temo, debería tomar nota.
