Nuevo espaldarazo del Tribunal Supremo a la protección frente al impago de los contratistas

Hace unos días dábamos cuenta de la STS de 25 de marzo de 2025 (rec.8024/2021) en la que el tribunal reforzaba la protección frente al impago de los contratistas, dándose las circunstancias establecidas en el artículo 199 LCSP, al admitir la posibilidad de que se adoptasen medidas cautelares frente a actos de carácter negativo en estos casos contrariando el criterio general establecido por el propio tribunal  de forma generalizada en otros supuestos (aquí).

La cuestión, en aquel debate procesal, se planteaba en torno a si el artículo 217 del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público de 2011 (actual artículo 199 LCSP) suponía o no una excepción a las reglas generales establecidas con carácter general en la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa respecto de la adopción de medidas cautelares.

Pues bien, en la STS de 10 de abril de 2025 (rec.958/2022) el tribunal de nuevo va a encarar la interpretación de ese mismo precepto (y su correlativo en la actual LCSP), pero ahora en otro aspecto, a saber: si en las reclamaciones de abonos por parte de contratistas, tanto de principal cómo de intereses, el plazo para el inicio de la inactividad administrativa a los efectos de acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa es de uno o de tres meses atendiendo a si es de preferente aplicación lo establecido en la norma contractual o, por el contrario, resulta de aplicación prioritaria lo dispuesto en la legislación procesal.

1. El caso planteado: la STSJ de Andalucía de 12 de noviembre de 2021 (rec.567/2020).

La representación procesal de BCM GESTIÓN DE SERVICIOS, S.L interpuso el recurso contencioso-administrativo 567/2020 ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, contra la resolución de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio en reclamación de cantidades pendientes de pago e intereses de demora, correspondientes a los servicios prestados por dicha mercantil en ejecución de los intitulados presupuestos de ejecución del contrato menor de servicio denominado «servicios de limpieza de los centros de visitantes y otras dependencias oficiales del Espacio Natural de Doñana.

En el caso concreto, se había requerido de pago expresamente a la administración demandada en varias ocasiones, pero lo cierto, según se había acreditado en el expediente administrativo, es que nunca se recibió respuesta y nunca se justificó la falta de pago. Bien es verdad que sí que constaba en el expediente administrativo un reparo de la Intervención General informando de la posible nulidad de la tramitación del pago de las facturas como contratos menores y la necesidad de su convalidación. Circunstancia, sin embargo, que nunca fue notificada a la actora.

A juicio del recurrente, y al no haberse atendido los requerimientos previos efectuados, se había producido un supuesto de inactividad administrativa, contraria a Derecho y lesiva para sus intereses. Basaba dicha acción en que el artículo 217 del Real Decreto Legislativo3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, y en similares términos, el artículo 199 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, sobre el procedimiento para hacer efectivas las deudas de las Administraciones Públicas contempla que, transcurrido el plazo de pago establecido legalmente (artículo 216.4 de aquella y 198.4 de la segunda), los contratistas podrán reclamar por escrito a la Administración contratante el cumplimiento de la obligación de pago y, en su caso, de los intereses de demora.

De esta forma, si transcurrido el plazo de un mes la Administración no hubiera contestado, se entenderá reconocido el vencimiento del plazo de pago y los interesados podrán formular recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración, pudiendo solicitar como medida cautelar el pago inmediato de la deuda como medida cautelar.

La Administración demandada oponía la extemporaneidad del recurso presentado con base en que, por una parte, el artículo 29.2 de la LJCA establece que «Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fechade la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso administrativo contra la inactividad de la Administración«. Y, por otro lado, el artículo 25.2 de la LJCA dispone que «También es admisible el recurso contra la inactividad de la Administración y contra sus actuaciones materiales que constituyan vía de hecho, en los términos establecidos en esta Ley.»

Por tanto, a juicio de esta, para que nos hallemos ante una inactividad administrativa impugnable era imprescindible que exista dicha inactividad, lo que, en el supuesto analizado, no acontecía al haberse interpuesto el recurso contencioso-administrativo antes de que finalizara el plazo de tres meses previsto en el referido artículo 29.1 de la LJCA.

El tribunal andaluz, no sin plantearse si en realidad se ha recurrido contra una inactividad administrativa entendida en el sentido contemplado en el artículo 29 de la LJCA, o más bien se trata de reclamar el pago de una deuda, termina por aceptar la procedencia de la reclamación realizada.

2. Los argumentos del Tribunal Supremo.

Sin entrar a valorar la cuestión obiter dicta planteada por la sala de instancia, y considerando que se trata de un supuesto de inactividad administrativa, el Tribunal Supremo va a precisar que la cuestión en la que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es la atinente a determinar si en el ámbito de las reclamaciones de abono del principal y/o intereses de demora derivados de contratos administrativos el plazo para el nacimiento de la inactividad administrativa, y, por ende, para la posibilidad de acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa es el de tres meses fijado en el artículo 29.1 de la LJCA o el de un mes contemplado en el Art 199 de la LCSP (anteriormente, artículo 2l7 del TRLCSP).

El Tribunal Supremo, a fin de abordar la cuestión, recurrirá en primer término a la jurisprudencia ya dictada, a propósito de la posibilidad de adopción de medidas cautelares para el pago de estas deudas, en las SSTS de 11 de abril de 2023 (rec.229/2022) y 25 de marzo de 2025 (rec.8024/2021) entre otras. Y sentada esa posición acude a realizar una interpretación teleológica de los preceptos controvertidos.

En este sentido, el tribunal recuerda que, tanto el artículo 217 del TRLCSP de 2011cómo el artículo 199 de la LCSP de 2017, traen causa de del art. 200 bis de la LCSP de 2007, que fue introducido por el art. 3.2 de la Ley 15/2010, de 5 de julio, de modificación de la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales. Y realizado dicho recuerdo acudirá a la Exposición de Motivos de dicha Ley para razonar que:

“El objetivo de tal norma era, respecto de las deudas de los poderes públicos fruto de operaciones comerciales, reducir sus plazos de pago y -en lo que aquí nos interesa- proponer un procedimiento efectivo y ágil para hacerlas efectivas; con la finalidad de corregir desequilibrios que perjudicaban la competitividad e incluso el funcionamiento de las empresas españolas. Este objetivo explícito de «proponer un procedimiento efectivo y ágil» para la efectividad de las deudas que tienen los poderes públicos con sus contratistas, justifica por sí solo la abreviación del plazo para el recurso contra la inactividad en el caso de pagos a contratistas respecto del establecido con carácter general en la norma procesal.

Profundizando en la interpretación contextual del precepto, debe recordarse también que esta Ley 15/2010 se dictó -según explican los primeros párrafos de su Exposición de Motivos ya citados – con la voluntad de ahondar en las medidas de lucha contra la morosidad introducidas como consecuencia de la trasposición dela Directiva 2000/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de junio de 2000, por la que se establecen las medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales (incorporada a nuestro Derecho por la precitada Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales)”.

Y explica que si bien las directivas europeas limitaban su ámbito de aplicación a la entrega de bienes o prestación de servicios, nuestro Legislador, al trasponerlas, no las limitó a unas tipologías contractuales, siendo que el propio Tribunal había aplicado dicha regulación a los contratos de obras (STS de 14 de noviembre de 2018, rec.4753/2017). Y argumenta en este sentido que es clave tener en cuenta los considerandos de la Directiva2011/7/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de febrero de 2011, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales, refleja la necesidad de un cambio decisivo hacia una cultura de pago sin demora (C.12), insiste en su aplicación a los poderes públicos (C.3, C. 9, C. 23).

Pero, a mayor abundamiento, aduce que el propio artículo 4.3 de la misma impone plazos que no sería posible cumplir si se acudiera a la regulación establecida en la LJCA por lo que el legislador español entendió adaptado a la normativa europea el artículo 217 TRLCSP de 2011 modificando tan solo el artículo 216.

Y termina por colegir que:

“En definitiva, la normativa europea, con el objetivo general de propiciar un cambio decisivo hacia una culturade pago sin demora en las operaciones comerciales, insiste en la necesidad de establecer procedimientos de reclamación rápidos y eficaces de las cantidades debidas en beneficio de los acreedores, aplicables igualmente si el deudor es un poder público, entendido en sentido amplio. Diríamos, aún más, que este marco europeo incide en la aplicación a los poderes públicos de las medidas que regula, a la vista del volumen de pagos que el sector público tiene con las empresas privadas y de su situación privilegiada, en tanto que dicho sector público goza normalmente de fuentes de ingresos más seguras, previsibles y continuas que las empresas. E incluso destaca la responsabilidad especial de los poderes públicos para propiciar la puntualidad de los pagos en las operaciones comerciales.

Ninguna de las Directivas sobre morosidad citadas exige a los Estados miembros adoptar un procedimiento específico o modificar sus procedimientos judiciales vigentes en forma específica; y, como hemos también señalado con antelación, el Real Decreto-ley 4/2013, que traspuso al Derecho español la Directiva 2011/7/UE, vino a considerar que muchos de sus aspectos ya habían sido anticipados por la legislación española; en nuestro caso, podríamos decir, por la inclusión del art. 200 bis en la LCSP de 2007”.

Por tanto, concluye el tribunal, siendo anterior el artículo 29 LJCA a estas disposiciones sobre morosidad no las pudo tener en cuenta por lo que se acudió en un cierto paralelismo al plazo establecido en la regulación del acto presunto que, sin embargo, resulta desplazado en materia contractual.

3. Conclusión: el carácter de lex especialis de la legislación contractual.

No es nada nuevo la eventual colisión entre la normativa de procedimiento administrativo y la normativa contractual sobre la preferente aplicación de una u otra a propósito de alguna institución. Lo veíamos también en este blog a propósito del plazo de resolución contractual y en, ese concreto supuesto, se daba preferencia a la legislación de procedimiento (aquí). Bien es cierto que, a veces, con freno y marcha atrás (aquí). Y lo vemos, de nuevo, aquí a propósito del plazo para considerar producida la inactividad de la Administración justo en sentido contrario. Son múltiples los supuestos en que esta conciliación entre ambas normativas es precisa y nuestra jurisprudencia, además, nos da cuenta periódicamente de ello.

La Ley 9/2017, en su disposición final cuarta (Normas aplicables a los procedimientos regulados en esta Ley y a los medios propios personificados), reitera lo señalado en la disposición final tercera del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, señalando en su apartado 1 que “1.Los procedimientos regulados en esta Le se regirán, en primer término, por los preceptos contenidos en ella y en sus normas de desarrollo y, subsidiariamente, por los establecidos en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y en sus normas complementarias.”

En definitiva, la legislación de procedimiento (reglas y trámites a seguir en un procedimiento) no prevalece sobre la legislación de contratos (reglas sobre cómo surgen, interpretan, ejecutan y se extinguen los contratos). De tal forma que, de hecho, lo habitual es que la legislación de contratos sea aplicada en forma preferente en lo que se refiere a los procedimientos legales relacionados con la ejecución o interpretación de un contrato. Y, en cualquier caso, la legislación de procedimiento administrativo sólo resultará de aplicación cuando la normativa específica de contratos del sector público no se pronuncia sobre las actuaciones que se tienen que llevar a cabo en las diferentes fases de los procedimientos de licitación y ejecución de los contratos, y su aplicación no sea contraria al contenido y a los principios generales que inspiran la legislación de la contratación. Así se ha pronunciado, en forma reiterada el Tribunal Central de Recursos Contractuales (Resolución 738/2015) o los informes de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa (Expediente 2/2018).

Si, ciertamente, la doctrina en forma temprana advirtió que, en los casos en que el derecho a la prestación concreta derivase de un contrato administrativo, esta regulación general debía tener en cuenta las prerrogativas exorbitantes o privilegios administrativos contemplados en la normativa sobre contratación administrativa, lo cierto es que ese paradigma que regía la normativa contractual ha perdido ahora toda vigencia en materia de morosidad. La Administración en un operador crítico para asegurar la prontitud de pago a las empresas contratistas en garantía de su solvencia y competitividad y a ello responde esta regulación. Pero, además, se pone de manifiesto, ahora en sentido contrario, que siguen rigiendo las especialidades propias de la contratación administrativa en este ámbito.