Derecho a la vivienda y devaluación constitucional de la propiedad privada
Por Matilde Cuena Casas, catedrática de Derecho Civil de la UCM
Cada aniversario de la Constitución de 1978 invita a revisar los pilares sobre los que se asienta nuestro sistema acceso a la vivienda. Conviene recordar el alcance constitucional del derecho a la vivienda que tanto se alega en estos tiempos en los que padecemos una tremenda crisis de vivienda asequible. Este es uno de esos temas en los que todo el mundo sabe y todo el mundo opina y hay mucha desinformación al respecto.
En primer lugar, hay que aclarar que, a pesar de que el art. 47 de la Constitución señale que “todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada”, realmente no se reconoce un derecho fundamental a la vivienda, sino que enuncia “un mandato o directriz constitucional que ha de informar la actuación de todos los poderes públicos (art. 53.3 CE)”. Esto no lo digo yo, sino que es doctrina consolidada del Tribunal Constitucional. Algunas leyes autonómicas lo han configurado como derecho subjetivo, pero esa es una opción de política legislativa que no viene directamente impuesta por la norma constitucional.
¿Y eso qué significa? Pues que los ciudadanos no podemos reclamar ante los tribunales y no podemos acudir en amparo ante el Tribunal Constitucional por violación del derecho a la vivienda. El cumplimiento de este derecho depende de las políticas públicas que cada gobierno decida impulsar.
Y lo cierto es que si algo ha demostrado esta crisis de vivienda asequible es que el Gobierno actual y los anteriores (da igual su color político) no se han dedicado a impulsar una política de vivienda eficiente. De hecho, todos han promovido la vivienda en propiedad, favoreciendo el sobreendeudamiento de los particulares, algo que ha generado muchos ingresos al Estado cuya fiscalidad en las transacciones inmobiliarias ha sido bastante alta.
Es fantástico que los ciudadanos puedan ser propietarios, no critico eso, lo que censuro es que el Estado haya promovido que sean propietarios todos, los que pueden endeudarse y los que no. Esto les venía muy bien, porque las burbujas inmobiliarias hacen ganar dinero a muchos, sobre todo al Estado.
Todos sabemos cómo acabó esa película. La crisis financiera de 2008 mostró, con crudeza, cómo un modelo basado en la promoción masiva de vivienda en propiedad, ampliamente financiada mediante crédito hipotecario, podía generar efectos devastadores en caso de tensiones económicas. El resultado fue una oleada de ejecuciones hipotecarias, dificultades para renegociar deudas y una profunda transformación de la estructura de tenencia: grandes fondos adquirieron paquetes de vivienda, convirtiéndose en actores relevantes del mercado del alquiler.
Para cualquier gobierno, ingresar es siempre más atractivo que gastar, y la construcción de vivienda social requiere inversión sostenida y de largo recorrido, cuyos frutos a menudo los recoge otro partido en ciclos electorales posteriores. Ese cortoplacismo explica en gran medida la insuficiencia estructural de vivienda asequible en España y el incumplimiento reiterado del mandato del artículo 47 CE por parte de todos los gobiernos.
Obsérvese que el derecho a la vivienda tiene “estructura vertical”, y afecta a las relaciones entre los ciudadanos y el Estado, particularmente, Comunidades autónomas que son las competentes en materia de vivienda. Ello implica que el derecho a la vivienda no puede ni debe ser alegado entre particulares, no tiene estructura horizontal.
Pero este detalle parece haberlo olvidado los partidos que han permitido aprobar normas que, particularmente la Ley por el derecho a la vivienda, han hecho recaer sobre los propietarios privados el coste de una política social de vivienda, violentándose el art. 47 de la Constitución y también, el art. 33 que regula el derecho (aquí sí es un derecho) a la propiedad privada.
Por ello no está justificado alegar el derecho a la vivienda para evitar un desalojo como consecuencia de una ocupación ilegal, ni es procedente que la ley 12/2023 justifique en el derecho a la vivienda el objetivo de acabar con los “desalojos arbitrarios”. Así llama al desalojo de quien no tiene título para mantenerse en el uso de un inmueble. No son los propietarios privados los que deben garantizar el derecho a la vivienda y no se puede limitar el desalojo de personas que carecen de título para habitar un inmueble ajeno con base en el derecho a la vivienda que, como he dicho, no tiene estructura horizontal, no puede alegarse frente a otro particular.
La situación se agrava por el progresivo deterioro del enfoque constitucional de la propiedad privada. Aunque no es un derecho absoluto, su contenido se delimita por la función social, que permite imponer límites razonables siempre que se respete su contenido esencial, según el artículo 53 CE. La función social legitima restricciones orientadas al interés público, como límites al uso o deberes específicos para determinados tipos de inmuebles. Hasta aquí, la teoría es clara y razonable.
Sin embargo, el Tribunal Constitucional ha ido reduciendo progresivamente, “vía interpretativa”, la protección real de ese contenido esencial. Inicialmente lo vinculaba a la utilidad individual mínima sin la cual el derecho dejaría de ser recognoscible: si el propietario no puede usar, obtener rendimiento económico ni disponer de su vivienda, el derecho queda vacío.
Es exactamente lo que hoy ocurre con propietarios que no pueden desalojar a ocupantes sin título (“inquiokupas”). Pero el Tribunal ha evolucionado hacia una doctrina en la que el propio contenido esencial queda integrado por la función social de la propiedad, una interpretación que diluye la garantía constitucional y otorga al legislador un poder casi ilimitado.
Sobre este punto, conviene recordar una advertencia formulada desde dentro del propio Tribunal Constitucional. El expresidente Álvaro Rodríguez Bereijo subrayó que el contenido esencial de la propiedad “no puede convertirse en un reducto simbólico vaciado por el legislador bajo la cobertura de la función social”. La Constitución reconoce derechos para que se ejerzan, no para que sean erosionados por vías indirectas. La función social legitima límites, sí, pero no la desaparición práctica del derecho.Y esto es lo que está pasando.
España no resolverá su habitacional mientras siga confundiendo quién debe garantizar el derecho a la vivienda. No son los propietarios privados. No son los jueces. No es el mercado. Es el Estado, obligado por la Constitución, quien debe construir, planificar y sostener una política de vivienda a largo plazo. Hasta que no asumamos esta verdad incómoda, seguiremos celebrando aniversarios constitucionales mientras incumplimos, año tras año, uno de sus mandatos más esenciales: que la vivienda sea un derecho real y no un eslogan vacío.