Tradicionalmente, la definición del ámbito subjetivo de aplicación de una ley administrativa no planteaba excesivos problemas: la ley era aplicable, salvo excepción, a todos los entes públicos. Pero la multiplicación desordenada de tipos de entes públicos que se produjo en la segunda mitad del siglo XX comenzó a imponer un tratamiento diferenciado en la aplicación de las leyes: no todos sus preceptos deberían ser aplicables a todos los entes públicos. Esta necesidad fue particularmente sentida en el ámbito de la contratación pública, por la conveniencia de aliviar a determinados entes del rigor formal de la legislación, y agilizar así su actuación patrimonial.